II SA/Gd 1506/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 na rozprawie sprawy ze skargi S. B. i B. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 01 października 2003 r. nr [[...]] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, iż decyzja ta nie może być wykonana. Decyzją z dnia 11 lipca 2003 r., nr [[...]], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nałożył na Z. Z. właściciela działki nr [[...]] przy ul. D. w S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania niniejszej decyzji projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego na wskazanej działce z uwzględnieniem projektowanego rozwiązania klatki schodowej umożliwiającej dostęp do ostatniej kondygnacji. W uzasadnieniu wskazanego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że na wniosek B. B. i S. B. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce Nr [[...]] w S. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że budowa realizowana jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1999 r., a obecnie obiekt budowlany znajduje się w stanie surowym zamkniętym. W wyniku przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2003 r. oględzin stwierdzono istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę polegające na zmianie wykonania wejść do budynku na wyższe kondygnacje, zmieniające obrys budynku, jak i jego architekturę. Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy dotyczących realizacji przez inwestora części robót przed dniem uostatecznienia się decyzji organ stwierdził, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy ze względu na fakt uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 16 czerwca 2003 r. wstrzymano prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych z powodu istotnych odstąpień od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wobec inwestora dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący B. B. i S. B. wskazali, że decyzja ta dąży się do legalizacji samowoli budowlanej rozpoczętej przed dniem otrzymania pozwolenia na budowę. Samowolnie wykonane prace winny podlegać sankcji rozbiórki, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2002 r. sygn. akt IV SA 2152/00. Skarżący stwierdzili, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca przedmiotowej rozbudowy straciła swą ważność w dniu 25 grudnia 1998 r. i nie mogła stanowić podstawy decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1999 r. Nadto, skarżący poddali w wątpliwość zgodność realizowanej inwestycji z postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 października 2003 r., nr [[...]], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż w trakcie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [[...]] dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie układu i wymiarów schodów, przez co zmienił się obrys i kształt architektoniczny budynku, a także zmianie kształtu dachu, zmianie rozkładu pomieszczeń i usytuowania kominów. Wobec stwierdzenia wskazanych wyżej odstępstw i zakwalifikowania ich jako istotnych, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji miał podstawy do zastosowania dyspozycji przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wskazano, że organ administracji pierwszej instancji winien był w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazać zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązującego do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), tj. do dnia 11 lipca 2003 r. Ta nieprawidłowość nie może jednak stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, iż powoływany przez skarżących w odwołaniu wyrok NSA nie dotyczy przedmiotowej rozbudowy, lecz budowy garażu, a sprawa samowolnego wzniesienia podpiwniczonego garażu stanowi odrębną sprawę administracyjną rozpatrywaną w oparciu o inne przepisy prawa. Organ uznał za nietrafne zarzuty skarżących jakoby przeprowadzone roboty budowlane podjęto przed ustatecznieniem się pozwolenia na ich budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1999 r. nie mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, a decyzją z dnia 9 marca 2000 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. B. B. i S. B. w skardze na powyższą decyzję wskazali, że organy nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę samowoli budowlanej niezasadnie rozdzieliły postępowanie na dwie części - jedno dotyczące budowy garażu i drugie dotyczące części mieszkalnej budynku. W ocenie skarżący budynki te stanowią całość wybudowaną na jednym wspólnym podpiwniczeniu, w jednym czasie bez wymaganego prawem pozwolenia, a ich obecne usytuowanie jest zgodne z uchylonym przez Wojewodę projektem budowlanym. Budynek składa się z trzech kondygnacji oraz poddasza nieużytkowego i ma wysokość niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przewidującymi zabudowę niskointensywną M2 domów jednorodzinnych. W chwili obecnej w budynku nieodebranym i niewykończonym zamieszkuje kila rodzin, co wskazuje na wybudowanie kamienicy czynszowej, a nie domu jednorodzinnego. Usytuowanie budynku powoduje zacienianie posesji skarżących i wpływa na zmniejszenie wartości rynkowej ich nieruchomości, gdyż okna położonego tak budynku wychodzą wprost na ścianę budynku inwestora oddaloną o 6 m. Skarżący zarzucili organom administracji bezprawne dążenie do zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej, podczas gdy najwłaściwszym i zgodnym z prawem postępowaniem byłoby zastosowanie sankcji rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut błędnego rozdzielenia niniejszej sprawy ze sprawą samowolnej budowy garażu, wskazując iż jest to odrębna sprawa wymagająca przeprowadzenia odrębnego postępowania. W ocenie organu odwoławczego pozostałe podniesione przez skarżących argumentów odnoszą się do samowolnej budowy garażu oraz prawidłowości decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku i nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd uznał za niezasadne wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż nieprawidłowość polegająca na zastosowaniu przez organ I instancji art. 51 ust. 1 pkt 3, zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), tj. do dnia 11 lipca 2003 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z mocy art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną znajdują co do zasady zastosowanie przepisy stare, z wyjątkiem art. 48 ust. 2 stosowanego w brzmieniu nadanym nową ustawą. Organ I instancji błędnie wydał decyzję w oparciu o treść art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 2 marca 2003 r., zgodnie z którą, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub 3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Organ nadzoru budowlanego winien natomiast wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym, po wstrzymaniu robót budowlanych organ ten wydaje decyzję 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Przepis ten nie przewidywał możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a obowiązek sporządzenia takiego projektu nie mieści się w pojęciu czynności zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winna nakładać obowiązki wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzja ta winna zawierać nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy) obiektu budowlanego przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl.). W wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r., IV SA 74/03, LEX nr 148875, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty te jako element postępowania dowodowego, mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy administracji obu instancji ustalając, iż okoliczności faktyczne sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, winny były nałożyć na inwestora konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu. Nałożenie tych obowiązków poprzedzone powinno było być przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, dokonania konkretnych czynności. Takie zalecenie dopiero podlegałoby ocenie organu, w którego kompetencji leży obciążenie strony obowiązkami mającymi doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko, że na podstawie tego przepisu można nakładać obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, w której po sporządzeniu takiej dokumentacji organ administracji winien, wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót i to niezależnie od ich zgodności z przepisami prawa. Nadto wskazać należy, iż w sytuacji gdy skarżący podnosili zarzut sprzeczności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego winien szczegółowo ustosunkować się do tego zarzutu. Co do zasady, zarzut dotyczący naruszenia treści planu zagospodarowania przestrzennego przez planowaną inwestycję winien być podnoszony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzającej uzyskanie pozwolenia na budowę. Ewentualna podnoszona przez skarżących sprzeczność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniała wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) Organ prowadzący postępowanie winien, zgodnie z art. 9 k.p.a., pouczyć uczestników podnoszących taki zarzut o uregulowaniach prawnych w tym zakresie. Natomiast ewentualne naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, przez zaistniałe odstępstwa od projektu winno być ocenione organ w toku niniejszego postępowania, gdyż wykluczałoby ono możliwość legalizacji dokonanych odstępstw i uzasadniało nakazanie rozbiórki robót w tym zakresie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego przewidujący bezwzględną sankcję rozbiórki robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, która zdaniem skarżących została rozpoczęta przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, wskazać należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza faktu rozpoczęcia aktualnie prowadzonych robót polegających na rozbudowie obiektu mieszkalnego przed uzyskaniem pozwolenia, ani zakresu wykonanych do tego czasu robót. Z materiału tego wynika jedynie fakt realizacji budowy garażu na granicy z działką skarżących, na podstawie wcześniejszej decyzji Prezydenta z dnia 8 stycznia 1999 r. Nr [[...]] o pozwoleniu na budowę uchylonej w dniu 25 marca 1999 r. w toku instancji, z uwagi na brak zgody sąsiada na budowę obiektu przy granicy działki. Nadto wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 21marca 2001 r. sygn. akt IV SA 241/99 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3653/02 (Lex Nr 156954) stwierdził, iż rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem, które choć niezgodne z prawem, to jednak wyłącza możliwość wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu o na budowę z dnia 10 maja 1999 r. i decyzja ta nie została w żadnym trybie wzruszona. Inwestycja, nawet gdyby w niewielkim zakresie została rozpoczęta przed uzyskaniem tego pozwolenia została zrealizowana na podstawie wydanego i istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że Z. Z. na działce nr [[...]] przy ul. D. w S. realizował inwestycje polegające na budowie garażu i rozbudowie budynku mieszkalnego. Decyzją Prezydenta z dnia 10 maja 1999 r. Nr [[...]] uzyskał on pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego. Pozwolenie to nie obejmowało budowy garażu przy granicy z działką skarżących, bowiem inwestor w toku postępowania cofnął wniosek w zakresie garażu. (dowód: odpis decyzji w aktach administracyjnych organu I instancji) Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dotyczyło realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [[...]] przy ul. D. w S. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane wykonano w sposób odbiegający od powyższych warunków, przez zmianę wykonania wejść do budynku na wyższe kondygnacje, co zmienia obrys budynku, jak i jego architekturę. Organy administracji obu instancji prawidłowo oceniły dokonane zmiany jako odstępstwa o charakterze istotnym i zastosowały tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) zmieniono brzmienie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten nie wprowadza już bezwzględnej sankcji rozbiórki obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, lecz umożliwia legalizację, po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, jeżeli budowa jest zgodna jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z mocy art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przepis ten w nowym brzmieniu znajduje zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Zarzuty skarżących dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie zasługują na uwzględnienie, bowiem inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę 3 października 1998 r., w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zarzuty skarżących związane z naruszeniem ich interesów jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości przez jej zacienienie, winny być podnoszone w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę i były one przedmiotem badania w toku postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zakończonego odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji. Natomiast zarzuty dotyczące samowolnej budowy garażu na granicy działki skarżących były przedmiotem innego postępowania i nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji dotyczącej odstępstwa od projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego nie obejmującego garażu. Zaskarżona decyzja narusza treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylona decyzja nie mogą być wykonana. W niniejszej sprawie brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do zapewnienia skuteczności wadliwej i uchylonej decyzji w okresie do czasu uprawomocnienia się wyroku.