II OSK 694/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Barbara Adamiak Małgorzata Jaśkowska ( spr.) Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 1052/05 w sprawie ze skargi T. S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 1052/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. S. i J. S. wniesioną na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], o nałożeniu na nich grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż orzekał w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy K. nałożył na T. i J. S. grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego wód na gruncie na działkach o numerach 768 i 769 położonych w K. poprzez zapewnienie odpływu wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej i działek sąsiednich, nałożonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...]. Skarżący nawieźli bowiem na swoją działkę znaczną ilość ziemi, przez co podnieśli poziom gruntu i uniemożliwili w ten sposób odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej i z działek sąsiednich. Upomnienie, które Wójt Gminy K. wysłał do skarżących w dniu 17 listopada 2004 r. zobowiązani otrzymali 22 listopada 2004 r. W dniu 16 maja 2005 r. wystawiony został tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, który zobowiązani otrzymali 24 maja 2005r., a następnie nałożono na nich grzywnę w celu przymuszenia. W zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy K. o nałożeniu grzywny T, i J. S. wskazali, iż orzeczona grzywna jest zbyt wysoka, albowiem nie uwzględnia sytuacji majątkowej skarżących, zaś organ powinien zastosować łagodniejszy środek i rozważyć możliwość wykonania zastępczego. Po rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie (postanowienie z dnia [...] października 2005r., Nr [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wysokość orzeczonej grzywny jest prawidłowa i nie przekracza dopuszczalnej kwoty 5000 zł, natomiast wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wejścia na posesję zobowiązanych osób trzecich, a co za tym idzie - ryzykiem zniszczenia lub uszkodzenia urządzeń czy budowli znajdujących się na tejże posesji przez osoby prowadzące prace. W skardze na postanowienie SKO w L. T. i J. S. podkreślili, iż wbrew twierdzeniom organów wykonali zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. z dnia 3 czerwca 2004 r., gdyż na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w L., wykonali ogrodzenie na szczelnej podmurówce wzdłuż granic działki. W tej sytuacji nakładanie grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji pozbawione jest podstaw faktycznych. SKO w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podkreślono, iż wbrew twierdzeniom T. i J. S. decyzja Wójta Gminy K. nie została wykonana, co znajduje potwierdzenie w dokumencie urzędowym - notatce sporządzonej w dniu 19 grudnia 2005 r. przez pracowników Urzędu Gminy K. Oddalając skargę WSA w Lublinie zauważył, że wbrew stanowisku skarżących, postanowienie SKO w L., jak i postanowienie Wójta Gminy K. nie naruszają prawa. Egzekwowany obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego stanu wód poprzez zapewnienie odpływu wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej oraz działek sąsiednich został bowiem nałożony na T. i J. S. ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia 3 czerwca 2004 r., która zresztą podlegała sądowoadministacyjnej kontroli zgodności z prawem. Ponadto przed nałożeniem grzywny organ egzekucyjny stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) wezwał skarżących do wykonania obowiązku określonego powyższą decyzją. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu organ wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 2 ustawy). Sąd ocenił ponadto, iż tytuł wykonawczy odpowiada wymogom określonym w art. 27 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu wykonania decyzji Wójta Gminy K. z 3 czerwca 2004 r. WSA w Lublinie wskazał, iż nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy. Wręcz przeciwnie, z notatki służbowej sporządzonej w dniu 19 grudnia 2005 r. przez pracowników Urzędu Gminy K. (k. 41 akt administracyjnych) wynika, iż na drodze nadal znajduje się kałuża, która nie ma odpływu i zalega na jezdni, ponieważ poziom gruntu na działkach skarżących jest wyższy niż poziom drogi gminnej, a skarżący wzdłuż drogi wybudowali ogrodzenie na podmurówce, które dodatkowo uniemożliwia odpływ wód opadowych i roztopowych. W tej sytuacji WSA w Lublinie stwierdził, iż wobec niewykonania przez skarżących nałożonego na nich obowiązku, zaskarżone postanowienie SKO w L. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy K., wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji, odpowiadają prawu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie wnieśli T. i J. S. skarżąc wyrok w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu ich wniosku o zawieszenie postępowania, i to mimo istnienia wszelkich przesłanek do zawieszenia postępowania. Skarżący podkreślili, iż niezależnie od zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], podjęli cały szereg innych, dozwolonych prawem działań, służących ochronie ich interesów. W szczególności złożyli oni zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oraz wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej - tj. budowy przedmiotowej drogi, Nr sprawy PINB [...]. Okoliczność ta stała się podstawą do złożenia zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wniosku o zawieszenie postępowania przed WSA w Lublinie, który to wniosek nie został uwzględniony. Zdaniem skarżących załatwienie sprawy toczącej się przed tym sądem zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do znaczenia dla postępowania sądowoadministracyjnego wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów, J. i T. S. zauważyli, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 1991 roku, Nr 36, poz. 161 ze zm.) powinny one zostać rozpoznane przez wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w tym wypadku Wójta Gminy K. - w terminie 14 dniu. Zarzuty te nie zostały oczywiście przez organ rozpatrzone do dnia dzisiejszego. Jednak fakt ten nie zmienia postaci rzeczy, iż dopiero ostateczne rozstrzygnięcie wniesionych przez skarżących zarzutów umożliwi Sądowi orzekanie o zasadności nałożonej na nich grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Może się bowiem okazać, iż stwierdzona samowola budowlana Gminy K. w zakresie budowy drogi pociągnie za sobą konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec skarżących. Dlatego też wszelkie wcześniejsze rozstrzygnięcia Sądu - bez uprzedniego rozstrzygnięcia innego toczącego się postępowania administracyjnego - z całą pewnością będą zgodne z prawem, lecz jako wywołujące daleko idące i nieodwracalne skutki prawne, mogłyby pozbawiać skarżących możliwości obrony swoich praw. Późniejsze, w razie potwierdzenia słuszności ich stanowiska, ewentualne postępowania o wznowienie postępowania, bądź odszkodowanie, poza ich kosztownością, z całą pewnością nie zrekompensują T. i J. S. szkód poniesionych w związku z koniecznością zapłaty wysokiej grzywny. Dlatego też w opinii skarżących należy uznać, iż żądanie zawieszenia sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym było nie tylko zasadne, ale wręcz konieczne w sytuacji możliwości zaistnienia realnych i nieodwracalnych wręcz skutków. W konsekwencji podniesionego zarzutu T. i J. S. wnieśli, aby NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.183§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm/, powoływanej dalej jako p.p.s.a . Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania . W sprawie nie dopatrzono się przyczyn nieważności określonych w art.183 §2 ppsa. Stąd sprawa rozpatrywana była w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej. Jedynym zarzutem podniesionym w tej skardze był zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na oddaleniu wniosku o zawieszenie postępowania , mającym wpływ na wynik sprawy , mimo istnienia przesłanek do zawieszenia zgodnie z art.125 §1 p.p.s.a. Na podstawie art. 191 Naczelny Sąd Administracyjny , na wniosek strony , rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia , a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzut odnoszący się do braku zawieszenia postępowania nie jest zasadny. Zgodnie z art.125§1 pkt 1 p.p.s.a. / gdyż, jak wynika z uzasadnienia, na tę przyczynę wznowienia w istocie strony się powoływały/ sąd może zawiesić postępowanie , jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego , sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania , a o jego zawieszeniu decydują względy celowości, które pozostawione są uznaniu sądu. Sąd winien więc rozważyć, czy w danym przypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności. Rozstrzygnięcie sprawy zależy przy tym od wyniku innego toczącego się postępowania , jeżeli orzeczenie , które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla sądu kwestią wstępną jest więc wyłącznie takie zagadnienie , którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie uzasadniają zatem zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, stąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania , jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia. sprawy / H. Knysiak -Molczyk w: T. Wos, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz W-wa 2005r. s. 400-401/. W przedmiotowej sprawie nie można abstrahować od tego, iż dotyczy ona egzekucji administracyjnej, a więc sytuacji, gdy mamy już do czynienia z wykonalnością decyzji , w dodatku takiej, która jak wynika z akt sprawy ma charakter prawomocny i podlegała wcześniej kontroli sądowej. Nie można też pomijać faktu, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ DzU 2002r Nr 110 poz. 968 ze zm. w tekście na dzień wydania zaskarżonego postanowienia/ przewiduje różne środki zaskarżenia , w tym zarzuty czy zażalenie na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego. Mogą być one składane w jednakowym czasie, gdyż informuje się o nich przy doręczeniu tytułu wykonawczego/ art. 122 §1 tej ustawy/ . Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie przewiduje obowiązku wstrzymania czynności egzekucyjnych w związku z wniesieniem jakiegokolwiek z tych środków /por. art. 35§1 i art. 17§2/. Nie powoduje takiego skutku także złożenie wniosku o umorzenie i zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne ma bowiem charakter czysto wykonawczy a podnoszone w różnych środkach prawnych zastrzeżenia dotyczą w zasadzie możliwości i sposobu prowadzenia tego postępowania a nie prawidłowości wykonywanego aktu. Należy też podkreślić , iż przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym środki zaskarżenia oparte są na różnych podstawach prawnych. Stąd ich rozpatrywanie jest w istocie od siebie niezależne, organ kontrolujący bada bowiem wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę i przedmiot danego środka. Dlatego nie można przyjąć ,iż rozpatrzenie zarzutu jest niezbędne dla sformułowania wypowiedzi o prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Można oczywiście zauważyć związek pomiędzy zarzutem czy wnioskiem o umorzenie postępowania a np postanowieniem o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego. Nie oznacza to jednak , iż wniesienie zarzutu powinno wstrzymywać rozpatrzenie zażalenia na zastosowanie środka egzekucyjnego , środki te oparte są bowiem na różnych podstawach. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż wniesienie tych środków nie powoduje automatycznie wstrzymania czynności egzekucyjnych , ich rozpatrzenie leży niejednokrotnie w interesie strony. Nie bez znaczenia jest również to, jaki charakter ma zastosowany środek egzekucyjny. Grzywna w celu przymuszenia nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych . W razie uwzględnienia zarzutów i umorzenia postępowania egzekucyjnego strona może bowiem domagać się zwrotu wpłaconych należności. Zgodnie z art. 60§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzenie postępowania z przyczyny o której mowa w art. 59§1 pkt 1-8 i 10 / a tylko te mogły być brane pod uwagę z uwagi na treść zarzutu/ powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Pozostają jednak w mocy prawa osób trzecich nabyte na skutek tych czynności. Jednocześnie należy podkreślić, iż zawieszenie postępowania egzekucyjnego przewidziane w art. 34 §3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym dotyczy niewyrażenia w terminie 14 dni stanowiska przez wierzyciela, który nie pełni jednocześnie funkcji organu egzekucyjnego. Wszystkie te okoliczności przemawiały przeciwko celowości zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie . Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 125 §1 p.p.s.a. za pozbawiony podstaw i oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.