I OSK 603/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Jan Paweł Tarno /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 35/06 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od D. L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – uwzględniając skargę D. L. wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r. II SA/Lu 35/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] września 2005 r. [...], którą odmówiono skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne, składane po wyczerpaniu środków zaskarżenia, w zakresie ich zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego obejmuje także spełnienie przez zaskarżoną decyzję wymagań zawartych w odpowiednich normach materialnoprawnych, proceduralnych, jak i kompetencyjnych. Dotyczy to sposobu, w jaki dokonywana jest wykładnia przepisów prawa materialnego oraz rezultat wykładni, prowadzący do przyjętej przez organ administracyjny kwalifikacji normatywnej określonych faktów. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości treść art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) w zakresie wysokości dochodu rodziny stanowiącego podstawę przyznania świadczenia rodzinnego i nie jest on również kwestionowany w skardze. Ocenie prawnej powinien natomiast zostać poddany sposób wykładni art. 5 ust. 8a powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) oraz sposób ich zastosowania przez organy administracyjne jako podstawy kwalifikacji ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Powyższe wynika z tego, jak podniesiono, że w art. 5 ust. 8a cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarta jest reguła dotycząca sposobu ustalania dochodu. Wskazuje ona na wliczenie do powierzchni gospodarstwa rolnego, stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego, obszarów rolnych oddanych w dzierżawę. Jednak powyższa reguła zawiera wyjątek, stanowiący podstawę odmiennego traktowania gospodarstwa, czyli niewliczania do powierzchni gospodarstwa obszarów rolnych oddanych w dzierżawę, jeżeli (pkt 1) część lub całość znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego oddana w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Oznacza to, że powyższy przepis zawiera odesłanie do innej ustawy, a zwrotem określającym zakres odesłania jest wyrażenie "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników", czyli jest to powoływana już wyżej ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). W szczególności jest to art. 28 ust. 4 powyższej ustawy, dotyczący zawarcia umowy dzierżawy, w świetle którego za zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej uważa się, obok sytuacji, w której osoba ani jej małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego, także sytuację wydzierżawienia gruntów na podstawie umowy pisemnej, zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej: a) małżonkiem emeryta lub rencisty; b) jego zstępnym lub pasierbem; c) osobą pozostającą z nim we wspólnym gospodarstwie domowym oraz d) małżonkiem osoby wymienionej w lit. b) oraz c). Sąd Wojewódzki podał dalej, iż nie budzi natomiast w tej sprawie wątpliwości spełnienie przez umowę dzierżawy gospodarstwa skarżącej powyższych warunków proceduralnych, przedmiotowych i podmiotowych. Przedmiotowa umowa dzierżawy, jak wskazał, została zarejestrowana w rejestrze dzierżaw pod nr [...], co wynika z pisma UM w [...] z dnia 21 czerwca 2004 r. będącego w aktach sprawy (k. nr 11). Z kolei pogląd organu odwoławczego, dotyczący związku spełnienia powyższych przesłanek z warunkiem w ich ocenie zasadniczym, czyli uzyskaniem prawa do emerytury lub renty rolniczej, ponieważ dyspozycja art. 28 ust. 4 ustawy formułuje warunek zawarcia umowy dzierżawy "w celach emerytalno-rentowych...", co powoduje, że strona skarżąca nie spełniła powyższego podstawowego warunku, jest chybiony. Dlatego też biorąc pod uwagę ratio legis ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, którym są świadczenia z tego ubezpieczenia, w związku z czym traktowanie umowy dzierżawy jako dowodu nieosiągania dochodu z gospodarstwa rolnego byłoby sprzeczne również z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych - nie jest także prawidłowe. Sąd podał, iż powyższa ocena organu nie znajduje uzasadnienia na gruncie przyjętych reguł interpretacji. Podstawową regułą wykładni, także w dziedzinie prawa administracyjnego, pozostaje wykładnia językowa, istotą której jest rekonstrukcja sensu wyrażeń i całej wypowiedzi zawartej w tekście normatywnym. Odejście od brzmienia przepisu, poprzez uzupełnienie lub korektę kryteriów zawartych w tekście normatywnym, jest możliwe wówczas, gdy rezultaty uzyskane na podstawie tej reguły wykładni są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji. Podniesiono, iż i w takim przypadku interpretator powinien odwołać się w pierwszej kolejności do reguł wykładni systemowej, opartej na tekście prawnym, a dopiero w dalszej kolejności na gruncie argumentacji dodatkowej (uzupełniająco-korygującej) możliwe jest odwołanie się do reguł celowościowych, funkcjonalnych i aksjologicznych. Sąd podał dalej, iż w przypadku regulacji wyrażonej w art. 28 ust. 4 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników argumenty językowe nie budzą wątpliwości, wymagających sięgania do celu ustawy w kontekście skorygowania jej treści. Nie można np. abstrakcyjnie zaprzeczyć, że niektóre konstrukcje dozwolone przez prawodawcę mogą prowadzić do obejścia prawa. Nie można jednak przypisać automatycznego związku pomiędzy stwierdzeniem takiej możliwości i konkretną kwalifikacją odnośnie do danej czynności prawnej, a samo dostrzeżenie takiej możliwości nie usprawiedliwia w ocenie sądu sięgania do argumentu sprzeczności z celami ustawy, które, chociaż niewątpliwie dałoby się określić na podstawie całości tekstów obu ustaw, nie zostały wyraźnie w ich przepisach początkowych określone. Stwierdzono, iż regulacja odnosząca się do umowy dzierżawy zawartej "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników" odnosi się do formy i sposobu zawarcia takiej umowy oraz do jej strony przedmiotowej i podmiotowej. W sytuacji, gdy wszystkie te wyraźnie wskazane w tekście prawnym aspekty zostają spełnione, brak jest podstaw do wymagania jeszcze jednego warunku, jakim byłoby niewyrażone w tekście spełnienie celu umowy (uzyskanie prawa do emerytury lub renty) lub też, tym bardziej, samo uzyskanie tego prawa. Dodano, iż ustawodawca wskazując w przepisie art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych na możliwość wydzierżawienia całości lub części znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego, dodatkowo oddzielił sytuację zawarcia takiej umowy od uzyskania prawa z systemu ubezpieczeń społecznych rolników, przysługującego jedynie w przypadku wydzierżawienia całości gospodarstwa. Oznacza to, że objęcie tą normą "części gospodarstwa" powoduje, że właśnie ewentualnie tę część należy uwzględniać w ramach dochodu uzyskanego przez rodzinę nie poprzez uwzględnienie dochodu z hektara przeliczeniowego, lecz poprzez włączenie ustalonego czynszu dzierżawnego, który, co układa się w logiczny ciąg systemowo-funkcjonalny, w świetle dyspozycji ust. 8b tego przepisu, pomniejsza dochód rodziny uzyskany przez dzierżawcę tego gospodarstwa. Podano, iż w ocenie Sądu, odmiennej od wyrażonej przez właściwy organ, odwołanie się do wykładni celowościowej przy rekonstrukcji pełnej normy, w istocie nie przeczy wynikom uzyskanym na drodze reguł językowych i systemowych. Podstawową kategorią, na której opiera się konstrukcja ubezpieczeń rolniczych, jest zaprzestanie działalności (art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy). Natomiast przyjęcie, że skoro w intencji ustawodawcy leży, aby warunkiem uzyskania renty lub emerytury rolniczej było zaprzestanie działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, nie oznacza, że samo zaprzestanie takiej działalności nie może prowadzić także do innych skutków związanych z możliwością uzyskania świadczeń rodzinnych. Stąd odwołanie się do celu prawodawcy w świetle sformułowania "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników" należy rozumieć jako, obok spełnienia warunków formalnych, przedmiotowych i podmiotowych umowy dzierżawy, także spełnienie warunku faktycznego zaprzestania prowadzenia tej działalności. Sąd stwierdził, iż umowa dzierżawy, zawarta w formie aktu notarialnego na 10 lat i zgłoszona do rejestru dzierżawy pod nr [...] taki warunek normatywnej podstawy faktycznego zaprzestania prowadzenia tej działalności spełnia, w zakresie dotyczącym 5,18 ha przedmiotowego gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę (wyrok SN z dnia 19 lipca 2001 r. sygn. akt II URN 492/00, OSNP 2003/9/233). Podniesiono, iż taki wniosek w niniejszej sprawie potwierdza także wykładnia porównawcza przeprowadzona na gruncie brzmienia art. 5 ust. 8a pkt 1 i pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak podano, tekst normatywny zawarty w pkt 1 wskazuje bowiem jedynie na oddanie pod określonymi tam warunkami gospodarstwa w dzierżawę, podczas gdy w pkt 3 ustawodawca mówi o oddaniu w dzierżawę "w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu obszarów wiejskich...". Stwierdzono, że zakładając racjonalność rezultatu pracy prawodawcy nie można nie przyjąć, iż gdyby prawodawca chciał powiązać umowę dzierżawy z pkt 1 z samą rentą, określiłby to w sposób analogiczny do tego, który pojawił się w pkt 3 tego przepisu. Ponadto wskazano, iż także powołane przepisy o podatku rolnym nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy decydującego znaczenia. Treść tych przepisów ma znaczenie albo dla ustalenia pojęcia gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) albo powierzchni tego gospodarstwa (art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych), co nie ma bezpośredniego znaczenia dla osnowy decyzji odnośnie do ustalenia wysokości dochodu uprawniającego do świadczenia rodzinnego. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien po pierwsze, poddać ponownej ocenie jako dowodu w sprawie umowę dzierżawy, stosownie do wykładni przeprowadzonej przez sąd administracyjny, jako spełniającą warunki przewidziane w art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym ustalić kwestię jej zgłoszenia do odpowiedniej ewidencji gruntów i budynków. Po drugie, jak podano, organ powinien w związku z powyższym ponownie obliczyć dochód rodziny uwzględniając w ramach dochodów za 2004 r., jako rok poprzedzający okres zasiłkowy, obok innych składników, dochody z czynszu dzierżawnego w okresie funkcjonowania umowy dzierżawy, jeżeli w świetle wykładni powyższych przepisów zastosowanej przez sąd zostały spełnione wszystkie ustawowe wymagania oraz na tej podstawie w świetle dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozstrzygnąć kwestię uprawnienia do świadczenia rodzinnego. Ponadto Sąd Wojewódzki przychylił się do poglądu wyrażonego w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt 1002/05 i 1003/05), jak i będącego w aktach tych spraw wyjaśnienia Dyrektora Departamentu Świadczeń Socjalnych Ministerstwa Polityki Społecznej (Nr [...]), w którym jednoznacznie stwierdzono, że elementy formalne, przedmiotowe, jak i podmiotowe związane z tego rodzaju umową dzierżawy wystarczały, jego zdaniem, do uznania umowy za spełniającą warunki określone w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wnosząc skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako jej podstawę przytoczyło "naruszenie prawa materialnego art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) poprzez przyjęcie, że regulacja zawarta w powołanym przepisie, odwołująca się do umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, odnosi się tylko do formy i sposobu zawarcia takiej umowy i na podstawie tego przepisu brak jest podstaw do badania celu zawarcia umowy dzierżawy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w świetle art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – wydzierżawiającym może być wyłącznie emeryt lub rencista. W uzasadnieniu podniesiono również, że należy badać cel zawarcia umowy dzierżawy, gdyż z przywileju zawarcia umowy dzierżawy może skorzystać tylko osoba posiadająca prawo do emerytury lub renty rolniczej, jako strona wydzierżawiająca oraz osoby wymienione w przepisie (pod literami a–d) jako dzierżawcy, umowa zaś między tymi podmiotami "jest dowodem na to, że umowa dzierżawy została zawarta w celu zaprzestania działalności rolniczej przez osobę wydzierżawiającą, w celu uzyskania przez tę osobę świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zatem badanie celu zawarcia takiej umowy jest rzeczą bardzo istotną". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że – wg sądu – umowa dzierżawy powinna mieć formę aktu notarialnego, oraz iż przedstawiona w sprawie umowa nie została zgłoszona do ewidencji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, gdyż trafnie zarzuca naruszenie art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rolniczych. Jak o tym mowa w powołanym przepisie, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, zatem zgodnie z tymi przepisami, tj. z art. 28 ust. 4 pkt 3 lit. a–d ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi, iż uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając gruntów wydzierżawionych, na podstawie pisemnej umowy zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej małżonkiem emeryta lub rencisty, jego zstępnym lub pasierbem, osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym oraz małżonkiem zstępnego lub pasierba albo osoby pozostającej z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym. Umowa dzierżawy zatem, stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista. Wydzierżawiający to emeryt lub rencista w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, dlatego że wypłata emerytury lub renty rolniczej ulega zawieszeniu, jeżeli emeryt lub rencista prowadzi działalność rolniczą (art. 28 ust. 1), natomiast zawarcie przez emeryta lub rencistę umowy dzierżawy pozwala na uznanie, iż zaprzestał tej działalności (art. 28 ust. 4). Umowa dzierżawy, stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest zawierana w celu wykazania, że działalność rolnicza ustała, lecz badanie celu umowy nie jest zadaniem organów prowadzących postępowanie administracyjne, gdyż cel umowy nie wymaga ustaleń, jeżeli – przy zachowaniu pozostałych warunków – wydzierżawiającym jest emeryt lub rencista. Stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc bez żadnych odstępstw, nie znajduje uzasadnienia prawnego wynikające z zaskarżonego wyroku przekonanie, że – dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych – wydzierżawiającym może być każdy, kto ma gospodarstwo rolne, nie zaś wyłącznie emeryt lub rencista rolniczy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylając zaskarżony wyrok oraz oddalając skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.