II SA/Łd 1186/05

Dnia 10 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę. Sygn. akt. II SA/Łd 1186 / 05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...], dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], z dnia [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego oraz wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na dzieci: P., K. i B. W. , na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt l ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 pkt 14, art. 4 ust. l i 2 ustawy z dnia 28. listopada 2003 roku świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz par. 2 ust. 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz.881), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją Nr [...], z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania Z. W. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego oraz wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na dzieci: P., K. i B. W. , z uwagi na niespełnienie określonej w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23. listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przesłanki uprawniającej do otrzymania zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, Z. W. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym wskazał na kwestie związane ze sprawowaniem opieki nad trojgiem swoich wnucząt i wniósł o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w następstwie rozpoznania sprawy wskazało, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 ust. l i 2 ustawy z dnia 28. listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) – zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się.(art. 4 ust. 2). Dalej organ wskazał, iż stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie tej jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Organ wskazał, iż z treści przepisu art. 8 pkt 1 – 7 wyżej powołanej ustawy wynika, iż do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu: urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, samotnego wychowywania dziecka, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Zatem – skonstatował organ – brak prawa do zasiłku rodzinnego powoduje jednocześnie brak prawa do dodatków z nim związanych. Organ wywiódł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Z. W. wraz ze swoją żoną E. W. sprawował opiekę nad dziećmi od 1998 roku. Postanowieniem z dnia 3. listopada 1998 roku w sprawie sygn. akt. XIII Nsm 446/98, Sąd Rejonowy w Łodzi, XIII Wydział Rodzinny i Nieletnich, zmienił sposób ograniczenia władzy rodzicielskiej J. W. i M. W. nad małoletnimi dziećmi: P. , K. i B. , w ten sposób, że zwolnił małoletnich z placówki opiekuńczo – wychowawczej i umieścił je pod bieżącą pieczą dziadków – Z. i E. małżonków W.. Po śmierci E. W. postanowieniem z dnia 9. marca 2001 roku w sprawie sygn. akt VI Nsm 56/01, Sąd Rejonowy dla Łodzi Widzewa w Łodzi, VI Wydział Rodzinny i Nieletnich, zmienił sposób ograniczenia władzy rodzicielskiej J. W. i M. W. nad małoletnimi dziećmi: P. , K. i B. , w ten sposób, że umieścił dzieci pod bieżącą pieczą dziadka – Z. W., którego ustanowił kuratorem do spraw majątkowych. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 12. marca 2002 roku w sprawie sygn. akt. VI Nsm 31/02, pozbawiono ojca dzieci – J. W. władzy rodzicielskiej nad nimi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, iż Z. W. wprawdzie sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi, wobec umieszczenia ich na mocy postanowienia sądu pod jego bieżącą pieczą, to jednak strona nie jest opiekunem faktycznym dzieci w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z definicją legalną "opiekuna faktycznego" dziecka zawartą w powyższym przepisie art. 3 pkt 14 ustawy, opiekunem faktycznym jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Organ natomiast ustalił, iż z akt sprawy nie wynika, aby Z. W. z wnioskiem takim wystąpił. Organ odwoławczy podkreślił, iż powołane powyżej normy prawne w sposób jednoznaczny wskazują na przesłanki, których spełnienie warunkuje przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., organ I instancji szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie. Ponadto w ocenie tegoż organu ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w kwestii określonej w przepisie art. 4 tejże ustawy nie mogą działać w granicach uznania administracyjnego i wbrew obowiązującym w tym zakresie uregulowaniom prawnym, przyznać zasiłek rodzinny. Ostatecznie organ odwoławczy konkludował, iż po analizie wniosku i załączonych do niego dokumentów, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ I instancji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, iż rozumie trudną sytuację materialną odwołującego się, jednakże przyznanie świadczeń rodzinnych, na podstawie powołanej powyżej ustawy, następuje wyłącznie w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek w niej określonych. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż przesłanka ustawowa określona w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 nie została spełniona, co w konsekwencji stanowi o podjętym rozstrzygnięciu. W dniu 30. listopada 2005 roku skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Z. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego oraz wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dzieci: P., K. i B. W. W uzasadnieniu skarżący podał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem stwierdziło, że skarżący, co prawda sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi, wobec umieszczenia ich na mocy postanowienia sądu pod jego bieżącą opieką, bo jednak nie jest on faktycznym opiekunem dzieci w rozumieniu przepisu art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że osobą faktycznie opiekującą się dziećmi jest ta, która wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W ocenie skarżącego stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie jest słuszne, a błędna interpretacja ustawy o świadczeniach rodzinnych spowodowała, iż dzieci zostały pozbawione prawa do świadczeń rodzinnych, które bezwzględnie im się należą. Skarżący wskazał, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 ust l i ust 2 ustawy z dnia 28. listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) – zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się (ust 2 art. 4). Zdaniem skarżącego organ odwoławczy opisując rzeczywisty stan faktyczny i zajmując się jedynie definicją opiekuna faktycznego dziecka całkowicie pominął fakt, że skarżący jest na mocy postanowienia wydanego przez Sąd Rejonowy dla Łodzi – Widzewa w Łodzi, VI Wydział Rodzinny i Nieletnich, w sprawie sygn. akt VI Nsm 56/01, opiekunem prawnym dzieci. Sąd Rejonowy zmienił sposób ograniczenia władzy rodzicielskiej J. W. i M. W. nad małoletnimi dziećmi: P. , K. i B. , w ten sposób, że umieścił dzieci pod bieżącą pieczą dziadka – Z. W., którego ustanowił kuratorem do spraw majątkowych. Zdaniem skarżącego w obowiązującej doktrynie prawnej za opiekuna prawnego uznaje się osobę, która przejmuje prawa i obowiązki wobec dziecka wynikające z władzy rodzicielskiej, ich zakres obejmuje zarówno pieczę nad osobą, jak i nad majątkiem dziecka. Rola opiekuna różni się od roli rodziny naturalnej; ponieważ nad opiekunami istnieje stały nadzór sądowy. Skarżący, jako opiekun prawny zobowiązany jest składać dla sądu okresowe sprawozdania z tytułu sprawowania opieki nad wnukiem Dalej skarżący wskazał, iż rolę opiekuna prawnego uzyskał na mocy powyższego postanowienia sądu. Zgodnie z przepisem art. 112 (1) ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy skarżący uprawniony jest do dochodzeniu świadczeń "przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb ich utrzymania". Do jego rąk winna być dokonywana wypłata świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w cześci, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskiem skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Organy administracji ferujące decyzje w niniejszym postępowaniu, prawidłowo wskazały na przepisy ustawy z dnia 18. listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), jako na podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 przywołanej powyżej ustawy stanowi, iż zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Dalej organ prawidłowo wskazał, iż do zasiłku rodzinnego, omawiana ustawa, w przepisie art. 8, przewiduje rozliczne dodatki. Przy czym prawidłowa jest konstatacja organów, iż możliwość przyznania powyższych dodatków do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku. Mając na uwadze brzmienie przywołanych powyżej przepisów ustawy, fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości działań organów administracji w niniejszej sprawie ma kwestia kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku rodzinnego. Wypada zatem kolejno omówić możliwe do zastosowania w niniejszej sprawie instytucje prawne. Nie budzi wątpliwości, iż skarżący, będąc dziadkiem dzieci, nie jest ich rodzicem. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2) omawianej ustawy wskazuje co prawda, iż zasiłek rodzinny przysługuje opiekunowi prawnemu, ale skarżący nie jest również opiekunem prawnym małoletnich wnuków. Wbrew temu co podnosi, żadne z dotychczasowych orzeczeń sądu powszechnego nie ustanowiło go bowiem opiekunem. Powyższy przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych posługując się pojęciem "opiekun prawny" i umieszczając tak zdefiniowaną osobę w jednostce redakcyjnej przepisu obok takich podmiotów, jak rodzice lub jeden z rodziców, jednoznacznie wskazuje na to, iż chodzi o osobę będącą opiekunem dziecka w rozumieniu przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w skrócie: k.r. i o.) Przepis art. 145 par. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi natomiast, iż opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule II tegoż kodeksu. Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. Niezależnie od instytucji opieki powyższa ustawa przewiduje również możliwość ustanowienia kurateli, w szczególności przepis art. 178 par. 1 k.r. i o. stanowi, iż kuratora ustanawia się w wypadkach w ustawie przewidzianych. Należy zatem skonstatować, iż kuratela jest inną instytucją prawa opiekuńczego niż omawiana opieka. Przepisy ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy tyczące opieki stanowią, iż opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem odrębności wynikających z przepisów tegoż kodeksu (art. 155 par. 1 i 2 k.r. i o.). Skoro zatem skarżący legitymuje się jedynie orzeczeniem sądu powszechnego o umieszczeniu wnuków pod jego bieżącą pieczą i jednoczesnym ustanowieniu go kuratorem do spraw majątkowych, to jednoznacznie wynika z tego, iż jego zakres pieczy nad dziećmi nie jest tożsamy z opieką, a więc najszerszym i najpełniejszym sposobem sprawowania pieczy nad małoletnimi, będącym emanacją władzy rodzicielskiej, jaki może być wykonywany pod nadzorem sądu opiekuńczego. Ponadto przeciwko tezie o sprawowaniu przez skarżącego opieki nad małoletnimi wnukiem przemawia fakt posiadania praw rodzicielskich wobec dzieci, choć w ograniczonym zakresie, przez ich matkę. Nie można również uznać, iż skarżący na gruncie przepisów ustawy z dnia 18. listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych może być uznany za opiekuna faktycznego dziecka. Skoro ustawa ta wprowadza definicję legalną pojęcia "opiekun faktyczny", stanowiąc w przepisie art. 3 pkt 14, iż "opiekunem faktycznym" jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, to skarżący, nie ubiegając się o przysposobienie dzieci, nie może być uznany za faktycznego opiekuna w rozumieniu przepisów powyższej ustawy. Prawidłowości wniosku w powyższym zakresie nie zmienia – nie budzące wątpliwości – ustalenie organów, iż w rozumieniu powszechnym skarżący opiekę faktyczną nad swymi wnukiem sprawuje. Jeżeli jednak określona ustawa w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym, to przy interpretacji owych pojęć prawnych nie jest dopuszczalne dosługiwanie się układną językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa. Nie można zatem prawnego pojęcia "opiekun faktyczny" zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych interpretować wyłącznie na gruncie wykładni językowej opartej jedynie o potoczne rozumienie słów. Tego rodzaju interpretacja musiałaby zostać uznaną za contra legem . Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem, jakie pojawiło się już w toku rozpoznawania skargi przez sąd, iż podstawy do przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem, należy upatrywać w wydanej uprzednio decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], który w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym przyznał skarżącemu zasiłki rodzinne na małoletnie wnuki wraz z określonymi dodatkiem w okresie do sierpnia 2005 roku. Decyzja ta, przyznająca świadczenia rodzinne nie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, tym niemniej można ją wziąć pod uwagę przy ocenie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Z przedstawionej powyżej analizy kręgu osób uprawnionych do zasiłku rodzinnego jednoznacznie wynika, iż skarżącemu taki zasiłek na małoletnie wnuki nie przysługuje. Wniosek powyższy nie jest następstwem zmiany sposobu interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności, jako wyniku orzeczenia sądu wyższej instancji zmieniającego dotychczasową linię orzecznictwa. Zatem uznać wypada, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] jest raczej następstwem niewłaściwego zastosowania prawa przez organ I instancji. Skoro zaś tak, to nie można powoływać się na nią, nawet jako na element krytycznej oceny decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie W tym stanie rzeczy uznając skargę za bezzasadną należał ją oddalić (art. 151 u.p.s.a.).