II OSK 782/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1502/05 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1502/05 oddalił skargę A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]), utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r. ([...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2004 r. ([...]). Powyższą decyzją organ nadzoru budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. C., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. ([...]), którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym, nakazał A. C. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 5,50 x 8,10 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę w narożniku północno-zachodnim działki nr 122 położonej w J. gmina Miasta W. przy ul. P. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, prawa nie narusza. Postępowanie prowadzone w tym trybie, nie uprawnia organu do rozpatrywania sprawy merytorycznie "co do jej istoty", jak w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu, została wydana po wcześniejszym podjęciu próby legalizacji obiektu w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Rozbiórkę obiektu orzeczono ponieważ inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku – przedstawienia określonych dokumentów. Prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa kwestionowanej decyzji. Skarżąca nie podnosi w skardze jaki przepis został naruszony i dlaczego w stopniu rażącym. Zarzut skargi sprowadza się jedynie do braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie zastosowania prawidłowego art. 48 Prawa budowlanego. Z ustaleń dokonanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż skarżąca w dniu 5 października 2000 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych w zakresie remontu altany w związku z jej częściowym zawaleniem. Postępowanie w sprawie dokonanego zgłoszenia zostało następnie umorzone decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia 9 marca 2001 r. jako bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia, że skarżąca wykonuje już roboty polegające na budowie budynku murowanego o pow. zabudowy ok. 50 m2 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalił zakres przeprowadzanych robót budowlanych w 2001 r. przy omawianym obiekcie budowlanym. Natomiast nakaz rozbiórki spornego obiektu został wydany na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, na skutek niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków w oparciu o ust. 2 i 3. W ocenie Sądu, kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu, nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 kpa, tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. Pełnomocnik A. C. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006 r. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa, naruszenie przepisów: – art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 i 3 kpa oraz art. 103 § 1 i 2 w związku z art. 48 § 2 Prawa budowlanego, oraz art. 141 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wnosi się o: – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, – zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podnosi, iż postępowanie nieważnościowe toczy się w dwóch etapach, a organ w tym postępowaniu pominął całkowicie pierwszy etap tego postępowania, w którym bada się "czy wniosek o wznowienie postępowania wniosła uprawniona osoba". Postępowanie nieważnościowe nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy a w tym przypadku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe od nowa, Sąd zauważył to, jednak nie wyciągnął żadnych wniosków z tego, co narusza art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Remont, czy też przebudowa dokonane w 2001 r. były dokonane na obiekcie samowolnie wzniesionym w roku 1969. Należało więc zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego w tej sprawie stosować przepisy dotychczasowe, co wyklucza też stosowanie art. 48. Skarżąca nie mogła w terminie wyznaczonym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2003 r., wykonać nałożonych na nią obowiązków, gdyż Burmistrz Władysławowa odmówił wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Ten aspekt sprawy winien rozpoznać też Sąd oraz inne wcześniej poruszone w skardze kasacyjnej, czego nie uczynił, czym naruszył art. 141 § 4 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie z urzędu bierze pod uwagę, jeżeli takie są, przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie takich okoliczności Sąd nie stwierdza. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu opisanego w pkt 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczącego zastosowania przez organy niewłaściwych przepisów, gdyż ewentualne uwzględnienie tego zarzutu mogłoby rodzić najpoważniejsze konsekwencje. Zarzut ten został oparty na art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., którego ust. 2 nie pozwala na stosowanie art. 48 tego prawa do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów należy stosować przepisy dotychczasowe tzn. ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), dalej powołaną jako Prawo budowlane z 1974 r. Żadna z okoliczności wymienionych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem obiekt budowlany, którego nakazano rozbiórkę, nie jest to ten sam obiekt, który prawdopodobnie istniał tam wcześniej i który był już ukończony w dacie wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.). Z akt sprawy wynika zresztą też, że ten wcześniejszy obiekt, który został w latach 2000–2001 przebudowany nielegalnie, był również samowolą budowlaną. Problemem, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, zajmował się Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w decyzji swojej z dnia [...] października 2004 r. i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzjach z dnia [...] marca 2005 r. i z dnia [...] sierpnia 2005 r. dochodząc do przekonania, iż w tej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Jak wynika z materiałów sprawy, jedynie mur kamienny stanowiący jedną z przegród zewnętrznych omawianego obiektu, którego nakazano rozbiórkę, został zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. tzn. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, natomiast pozostała część tego obiektu została zbudowana, czy też wykonana w trakcie prac remontowych, jak to określa skarżąca, w latach 2000-2001. Faktem jest, że w tym przypadku nałożyły się na siebie dwie samowole budowlane jedna dokonana przed datą 1 stycznia 1995 r., a druga po tej dacie i decyzją z dnia 23 lipca 2004 r. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, faktycznie likwiduje się tą drugą samowolę dokonaną w latach 2000–2001, bowiem pierwszą samowolę tę z 1969 r., zlikwidowała sama skarżąca przebudowując generalnie istniejący obiekt, również bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem takiego stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez organy, jak i Sąd co wynika z zaskarżonego wyroku, mogą być akta Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. przesłane do Sądu, obejmujące okres od października 2000 r. kiedy to skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia "remontu altany", natomiast jak się później okazało wykonywała zupełnie inne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Nie jest to odosobniony przypadek, że pod pozorem dokonania zgłoszenia faktycznie inwestor realizuje budowę, czy też wykonuje roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę. Zresztą z samych pism skarżącej również wynika, że dokonując "remontu" w jej pojęciu, faktycznie burzyła i stawiała nowe elementy budynku (dach, krokwie, ściany), traktując to ciągle jako "remont" w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (patrz: wniosek z dnia 20 kwietnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, str. 4). Tą metodą można zburzyć cały obiekt budowlany, stawiając nowe ściany, jako odtworzenie stanu pierwotnego, nie będzie to jednak już remont w rozumieniu powyższego przepisu lecz budowa, czy też przebudowa (art. 3 pkt 6, 7, 7a Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu). Budowa obiektu budowlanego, jak i wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego z zasady wymaga pozwolenia na budowę, chyba że podlega wyłączeniom z art. 29 i 30 kiedy to wymaga się dokonania zgłoszenia. Tak więc zgłoszenie jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego i jako takie nie może być stosowane w drodze wykładni rozszerzającej. O tym czy wymagane jest zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę nie decyduje inwestor lecz organ administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Nie można likwidować samowoli budowlanej w drodze następnej samowoli budowlanej. Na działce skarżącej, jak wynika z akt sprawy, stoją trzy obiekty budowlane i z wszystkimi były wcześniej bądź później jakieś problemy z punktu widzenia nadzoru budowlanego, nie jest więc żadnym argumentem w tej sprawie, co podnosi się w skardze kasacyjnej, "że postępowanie zostało wszczęte już w 1969 r." a roboty budowlane dokonane w 2001 r. są kontynuacją samowoli, co do której wszczęto postępowanie w 1969 r. Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nawet gdyby, postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora, nie może więc też być mowy o kontynuacji postępowania administracyjnego wszczętego przed ww. datą, gdyż jeśli nawet było takie wszczęte, to faktycznie dotyczyło ono innego obiektu. Jak wynika z powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 103 w związku z art. 48 Prawa budowlanego jest nieuzasadniony, bowiem w tej sprawie nie było podstaw do stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej (str. 2), jest chyba ewidentną pomyłką pełnomocnika skarżącej, gdyż wywód tam zamieszczony, wskazujący na naruszenie art. 157 kpa, w istocie odnosi się do wznowienia postępowania, a nie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie wiadomo też, jak należy rozumieć zamieszczone tam stwierdzenie, że organ "ominął całkowicie pierwszy etap postępowania nieważnościowego", czyżby tym stwierdzeniem pełnomocnik kwestionował przymiot skarżącej w sprawie jako strony... Formułując zarzut 2 (str. 3) pełnomocnik ma o tyle rację, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinno być ponownym rozpatrzeniem sprawy od nowa, tak jak to jest w postępowaniu odwoławczym. Nie można jednak z faktu, że organ prowadzący postępowanie w trybie nieważnościowym przeprowadził oględziny, czynić problemu i, że to stanowiło przesłankę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Była to czynność z natury swej zbędna w tym postępowaniu, jednak nie zakłóciła ona toku całego postępowania, i nie miała wpływu na wynik sprawy, poszerzyła natomiast materiał dowodowy i pozwoliła organowi lepiej zrozumieć skomplikowany stan faktyczny sprawy, na czym również powinno zależeć skarżącej. Tak też ocenił to, jak wynika z zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji. Z faktu, że organ w postępowaniu nieważnościowym starał się poszerzyć materiał dowodowy, nie można też wyciągać tak przewrotnych wniosków, iż w takim przypadku, wcześniej zgromadzony materiał dowodowy, nie dawał podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Można więc powiedzieć, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poszerzając materiał dowodowy w sprawie, chciał sprawdzić, czy rzeczywiście były podstawy do wydania nakazu rozbiórki, działał więc w interesie strony, chcąc dojść do wyjaśnienia prawdy obiektywnej. Odnośnie zarzutów 4 i 5 (str. 4), jak wynika z akt sprawy, zastosowanie przez organ przepisu art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nie było spowodowane tylko tym, że skarżąca nie przedstawiła w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale i tym, że nie przedstawiła również i innych wymaganych dokumentów. W tym stanie powyższe zarzuty nie mają żadnego uzasadnienia. Trudno mówić też o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa, przy takim uzasadnieniu, jak to wynika z pkt 6 skargi kasacyjnej (str. 4). Po pierwsze, w skardze nie było zarzutu naruszenia art. 103 Prawa budowlanego, a po drugie, żądanie zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., skoro jedną samowolę budowlaną zastępuje się drugą i to popełnioną w latach 2000–2001, było delikatnie mówiąc w sposób oczywisty nieuzasadnione. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego. Poza tym, jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1969r.-2001r.), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro nom agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie trudno też dziwić się dlaczego tak skarżąca oponuje przeciw poszerzeniu materiału dowodowego (protokół oględzin z dnia 14 lipca 2005 r.), skoro w wyniku tego organ nadzoru budowlanego mógł się naocznie przekonać, co w rozumieniu skarżącej oznacza "remont", nie jest to jednak powód aby podnosić zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 czy też art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.