II GSK 117/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Jan Kacprzak NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/wa 2163/05 w sprawie ze skargi A. M. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. M. Z. 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym rozpoznawaną skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę A. M. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie ustalenia, że skarżący podlega od dnia 1 stycznia 1999 r. do nadal obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd wykazywał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 19 kwietnia 2005 r. nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, zarówno, jeśli chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę. W sprawie wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Sąd podkreślił, iż w świetle przepisów art. 109 i 110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych /Dz. U. Nr 210, poz. 2135/ do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia, które rozpoznaje dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Odwołania od decyzji w tych sprawach rozpatruje Prezes NFZ, którego decyzje podlegają z kolei zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarżący, który dochodził przed organami Funduszu wydania decyzji ustalającej, że w związku z zatrudnieniem od dnia 10 maja 2001 r. na podstawie umowy o pracę, nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej obok tego zatrudnienia, a wcześniej podjętej pozarolniczej działalności gospodarczej, wyczerpał powyższy tryb postępowania. Sąd uznał, że argumentacja skargi nie podważa zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie naruszało mających zastosowanie w tej sprawie przepisów. Sąd zwrócił również uwagę na niespójność stanowiska zajmowanego przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym ze stanowiskiem prezentowanym w skardze na decyzję ostateczną, skierowaną do Sądu. W odwołaniu od decyzji, które koresponduje z treścią wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, skarżący podał bowiem, że nie kwestionuje objęcia go obowiązkiem spornego ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 30 września 2004 r. z uwagi na jego przesądzenie orzeczeniami sądów powszechnych. Dochodził natomiast ustalenia, że obowiązek ten nie obejmuje okresu po dniu 1 października 2004 r. (wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Z treści skargi wynikało jednak, że stawiając zarzuty naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz art. 24 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia negował on obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego również za okres wcześniejszy, to jest od dnia 10 maja 2001 r. (zatrudnienie na podstawie umowy o pracę) do dnia 30 września 2004 r. Czynił też zarzut oparcia decyzji na podstawie art. 82 ust. 1 i ust. 5 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - według skarżącego niezgodnym z przepisami Konstytucji RP, czyli w istocie podważał również - wbrew wcześniejszemu stanowisku - obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej po dniu 1 października 2004 r., od kiedy to zaczął obowiązywać ten przepis. Potwierdził to w końcowej części skargi, gdzie podkreślił, że poddanie w wątpliwość obowiązku opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 10 maja 2001 r. do dnia 30 września 2004 r. nie oznacza, że rezygnuje z kwestionowania tego obowiązku za okres od dnia 1 października 2004 r. Zasygnalizowana niespójność stanowisk zajmowanych w sprawie przez skarżącego, w tym wewnętrzna niekonsekwencja argumentacji uzasadnienia skargi, w ocenie Sądu, utrudniały zakreślenie ram sporu w tej sprawie. Zdaniem Sądu, wyznaczone one zostały zakresem żądania skarżącego wynikającego z pisma (wniosku) z dnia 7 marca 2005 r. (uzupełnionego pismem z dnia 14 kwietnia 2005 r.) wszczynającego postępowanie administracyjne o ustalenie, że od dnia 1 października 2004 r. nie jest on objęty ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (którą podjął w 1999 r.) Tak sprecyzowane żądanie skarżący powtórzył w odwołaniu od decyzji, co uzasadniało stwierdzenie, iż na tym etapie postępowania przyznawał istnienie spornego obowiązku ubezpieczeniowego we wcześniejszym okresie (sprzed 1 października 2004 r.). Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości na tle zastosowania przez organ przepisów art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Mając na względzie treść art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Sąd uznał, że skarżący po uzyskaniu od dnia 10 maja 2001 r. statusu pracownika prowadził dalej wcześniej podjętą pozarolniczą działalność gospodarczą, uzyskując przychody z dwóch tytułów zatrudnienia, a przez to podlegał obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne odrębnie z każdego z tych tytułów. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena obowiązku za okresy poprzedzające datę wejścia w życie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych była także prawidłowa. W świetle przepisów wcześniejszych - kolejno następujących po sobie ustaw, należało uznać zasadność ustalenia o podleganiu przez skarżącego spornemu obowiązkowi niezależnie od obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia na postawie umowy o pracę. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 2004 r., odmawiającym przyjęcia do rozpoznania kasacji wniesionej przez A. M. Z., iż brak przepisów dotyczących opłacania składek w razie podlegania ubezpieczeniu z różnych tytułów nie oznacza powstania istotnego zagadnienia prawnego. Brak takiej szczególnej regulacji oznacza natomiast, że obowiązek opłacania składek powstaje w stosunku do każdego rodzaju działalności objętej ubezpieczeniem. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. M. Z. domagał się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z zm.) poprzez nieuzasadnione ustalenie, iż w przypadku zbiegu tytułów do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w postaci stosunku pracy oraz prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ubezpieczony zobowiązany jest do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z każdego z tychże tytułów odrębnie, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z zm.) poprzez nieuzasadnione ustalenie, iż w przypadku zbiegu tytułów do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w postaci stosunku pracy oraz prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ubezpieczony zobowiązany jest do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z każdego z tychże tytułów odrębnie. Stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku uchylenia decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia 5 września 2005 r. Nr [...] w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zawężenie granic rozpoznania sprawy oraz nie uwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. Jednocześnie strona podniosła zarzut niekonstytucyjności art. 82 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 5 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), który w jej ocenie jest niezgodny z art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na fakt, iż od dnia 1 października 2004 r. wprowadza niezgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej dyskryminację obywateli opłacających składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę, poprzez nakładanie obowiązku opłacania dodatkowej składki na ubezpieczenie zdrowotne w przypadku prowadzenia dodatkowo samodzielnie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie sformułowanych w jej podstawach zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I Obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne zostało wprowadzone do systemu prawnego z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 1 w zw. z art. 172 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /Dz. U. Nr 28, poz.153/, zwanej dalej ustawą z 1997 r.. Stosownie do treści art. 82 ust. 6 pkt 9 omawianej ustawy do zadań zarządu kasy chorych należało podejmowanie decyzji w sprawach określonych w ustawie i statucie kas chorych. Natomiast rozdział 9 ustawy z 1997 r. regulował postępowanie w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, stanowiąc w art. 147, że od decyzji kasy chorych w sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ustawa z 1997 r. została uchylona z dniem 1 kwietnia 2003 r. przepisem art. 222 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia /Dz. U. Nr 45 , poz. 391/, zwanej dalej ustawą z 2003 r.. W myśl art. 42 ust. 3 pkt 6 tej ustawy do zakresu działań Prezesa Funduszu należało rozpatrywanie indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, przy czym w art. 42 ust. 6 ustawodawca wprowadził podstawę prawną do udzielania przez Prezesa Funduszu dyrektorom i innym pracownikom oddziałów wojewódzkich Funduszu pełnomocnictw do rozpatrywania tych spraw. W ustawie z 2003 r. postępowanie w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia regulowały przepisy rozdziału 12, w których, tak jak w ustawie z 1997 r., poddano kognicji sądu powszechnego rozpoznawanie odwołań od decyzji Prezesa Funduszu w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego /art. 148 ust. 3 ustawy z 2003 r./. Zmiana właściwości sądu nastąpiła z dniem 1 października 2004 r., wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych /Dz. U. Nr 210, poz. 2135/, zwanej dalej ustawą z 2004 r., która uchyliła uprzednio obowiązującą ustawę z 2003 r. /art. 251 ustawy z 2004 r./. Zgodnie z art. 109 ust. 1 tej nowej ustawy właściwym do rozpatrywania indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego jest dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu. Od decyzji tego organu odwołanie przysługuje do Prezesa Funduszu /art. 109 ust. 5 ustawy z 2004 r./, a z kolei od decyzji Prezesa Funduszu w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego /art. 110 komentowanej ustawy/. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, iż w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. /data wprowadzenia obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego/ do dnia 30 września 2004 r. właściwym do rozpoznania indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych był sąd powszechny, a po tej dacie sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczenia podlegają kognicji sądu administracyjnego. II Istotnym dla wyniku postępowania kasacyjnego jest także przypomnienie pewnych elementów stanu faktycznego, jakkolwiek zauważonych przez Sąd I instancji, ale nienależycie wykorzystanych przy kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Skarżący od 1999 r. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, a od dnia 10 maja 2001 r. pozostaje w stosunku pracy. Ta ostatnia okoliczność skutkowała powstaniem /w ocenie właściwych organów/ obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z obu tytułów - działalności pozarolniczej i stosunku pracy. A. M. Z. w sposób prawem przewidziany zarówno w ustawie z 1997 roku jak i ustawie z 2003 roku dochodził przed właściwymi wówczas organami ustalenie, iż nie podlega od dnia 10 maja 2001 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym przedmiocie zostały wydane dwie decyzje – Podlaskiej Regionalnej Kasy Chorych z dnia 18 grudnia 2002 r. i Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 25 kwietnia 2003 r.. Następnie Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. wyrokiem z dnia 25 lipca 2003 r. rozpoznając sprawę na skutek odwołania A. Z. od obydwu tych decyzji zmienił je w ten sposób, że ustalił, iż A. Z. nie podlega od dnia 10 maja 2001 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Sąd Apelacyjny w B. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2003 r. zmienił opisany powyżej wyrok Sądu I instancji i oddalił odwołanie od decyzji zarówno Podlaskiej Regionalnej Kasy Chorych z dnia 18 grudnia 2002 r. jak i decyzji Narodowego Funduszu Zdrowia Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego z dnia 25 kwietnia 2003 r.. Wyrok Sądu Apelacyjnego uprawomocnił się, gdyż Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 7 lipca 2004 r. odmówił przyjęcia do rozpoznania kasacji wniesionej przez A. Z., stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, iż w sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne. W ocenie Sądu Najwyższego, przywołującego w tym zakresie orzecznictwo, na tle przepisów zarówno ustawy z 1997 r. jak i ustawy z 2003 r. obowiązek opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne powstaje w stosunku do każdego rodzaju działalności objętej ubezpieczeniem. Z dotychczasowych wywodów wynikają, zatem dwie niesporne okoliczności: po pierwsze - w obrocie prawnym pozostają dalej decyzje właściwych organów z dnia 18 grudnia 2002r. i z dnia 25 kwietnia 2003 r. w przedmiocie podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej /decyzji tych brak jest w aktach, stąd jedynie z uzasadnienia wyroków należy wnioskować, iż obejmują one okresy, w których obowiązywały ustawy z 1997 r. i z 2003 r./, po wtóre – sprawa dotycząca ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej została prawomocnie rozpoznana przez właściwy, stosownie do poprzednio obowiązujących ustaw, sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. III W objętym postępowaniem kasacyjnym wyroku Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji administracyjnej, w której sentencji zawarto stwierdzenie, iż A. M. Z. podlega od dnia 1 stycznia 1999 r. do nadal obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. U podstaw materialnoprawnych decyzji powołano przepisy ustaw z 1997 r., 2003 r. i 2004 r., a w jej uzasadnieniu analizowano stany prawne obowiązujące od wejścia w życie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego i wykazywano, że pod rządami każdej z tych ustaw skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zarówno prowadzonej działalności gospodarczej jak i stosunku pracy. Omawiane decyzje w części odnoszącej się do istnienia takiego obowiązku przed 1 października 2004 r. dotyczyły zatem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innymi ostatecznymi decyzjami, a tym samym obarczone były kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. W tej sytuacji nie sposób odmówić zasadności zarzutowi skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., przy czym nie z powodów podanych w uzasadnieniu tego zarzuty, ale z przyczyn podanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można przy tym zaaprobować stanowiska Sądu I instancji, iż ramy postępowania administracyjnego w tej sprawie wyznaczał wniosek inicjujący to postępowanie, a następnie treść odwołania. Analizując te dwa pisma Sąd uznał, iż przedmiotem postępowania było ustalenie, iż skarżący od dnia 1 października 2004 r. nie jest objęty ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Ten pogląd pozostaje w sprzeczności z treścią kontrolowanych decyzji administracyjnych, a to ich sentencje wyznaczają przedmiot postępowania. Ponadto, zakreślając "ramy sporu" w sposób powyżej opisany Sąd I instancji nie był konsekwentny w swoim poglądzie. Zauważyć, bowiem należy, najistotniejszą dla wyniku postępowania kasacyjnego rzecz, a mianowicie to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolował także zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z 1997 r. i z 2003 r., a zatem rozstrzygnął w tej części sprawę prawomocnie osądzoną wcześniejszym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2003 r. wydanym przez Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygn. III AUa 1553/03. Tę kwalifikowaną wadę postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do wzięcia pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej. Uwzględniając dotychczasowe wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowym jest odnoszenie się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z 1997 r. i art. 24 ust. 1 ustawy z 2003 r., jak i powiązanego z tymi przepisami zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. Natomiast adresatem ostatniego z "zarzutów" skargi kasacyjnej dotyczącego art. 82 ust.1 w związku z art. 82 ust. 5 pkt 9 ustawy z 2004 r., z uwagi na sposób jego sformułowania nie jest Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a i art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.