II SA/Gd 909/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu użytkowania budynku bez wymaganego prawem pozwolenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2005 r., nr [...], 2. określa, że postanowienia opisane w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu. II SA/Gd 909/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepisy art. 83 ust 1, art. 57 ust 7, art. 59g ust 1 w związku z art. 59f ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzył A. W. karę w wysokości 10.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego – domu mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w U., przy ul. C. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że przeprowadzone w dniu 10 czerwca 2005 r. czynności kontrolne na terenie wskazanej wyżej nieruchomości wykazały, że inwestor A. W. użytkuje część budowanego domu jednorodzinnego, to jest pokoje na wynajem, usytuowane na poziomie przyziemia, bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Na podstawie oświadczenia inwestora organ administracji ustalił, że przystąpił on do użytkowania części obiektu budowlanego z dniem 1 czerwca 2005 r. Inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji PINB z dnia 14 kwietnia 2004 r., zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej A. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, która to decyzja utrzymana została w mocy przez PWINB w dniu 14 czerwca 2004 r. Organ administracji ustalił również, że w dniu 29 kwietnia 2005 r. wpłynęło zawiadomienie inwestora o zakończeniu robót budowlanych części piwnicy i parteru, związanych z realizacją w U., przy ul. C. domu jednorodzinnego z pokojami na wynajem. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono również kwestię dotyczącą odrębnych postępowań administracyjnych związanych z wstrzymaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykonania opisanej wyżej decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. PINB wskazał, że stosownie do art. 57 ust 7 cytowanego wyżej Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ jest zobowiązany do wymierzenia inwestorowi kary w wysokości określonej w art. 59f ust 1 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego. W omawianym przypadku kara ta wynosiła 10.000 zł. A. W. wniósł zażalenie na to postanowienie, w którym wywodził, że dokonał wszystkich czynności wymaganych przepisami Prawa budowlanego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Inwestor wywodził, że Prawo budowlane zezwala mu na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli właściwy organ w ciągu 21 dni od dnia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu. Sprzeciwu takiego do dnia wniesienia zażalenia inwestor nie otrzymał, a zatem był uprawniony do użytkowania wyżej wskazanych pomieszczeń. A. W. wskazał również, że kontrola budowy przeprowadzona była przez organ na jego wezwanie jako inwestora, miała charakter obowiązkowy, wobec czego jej ustalenia nie mogły być podstawą wymierzenia mu kary. Inwestor podniósł również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. z uwagi na niezapewnienie mu czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, uniemożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań. Kwestionował również prawidłowość zawartego w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie uwzględniając tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., w dniu 29 września 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustalił dodatkowo, że inwestor wystąpił w dniu 10 maja 2005 r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. Kontrola przeprowadzona 10 czerwca 2005 r. wykazała, że inwestor od 1 czerwca 2005 r. użytkuje opisaną wyżej część przyziemia budynku. Organ odwoławczy wskazał, że chociaż inwestor pismem z 29 kwietnia 2005 r. zawiadomił PINB o zakończeniu budowy domu mieszkalnego, to w dniu 10 maja 2005 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. W tej sytuacji A. W. nie był uprawniony do przystąpienia do użytkowania części przedmiotowego budynku. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania PWINB wskazał, że inwestor osobiście uczestniczył w oględzinach przeprowadzonych 10 czerwca 2005 r., a ponadto pismem z dnia 22 czerwca 2005 r. został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania części budynku. A. W. wniósł skargę do Sądu, w której ponawiając zarzuty zawarte w zażaleniu wywodził, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a., bez obiektywnej oceny stanu faktycznego oraz uwzględnienia wszystkich okoliczności związanych z realizacją tej inwestycji. Skarżący akcentował tę okoliczność, że 29 kwietnia 2005 r. zawiadomił PINB o zakończeniu robót w części piwnicy i parteru, wobec czego brak reakcji organu uprawniał go po 21 dniach do przystąpienia do użytkowania części budynku. Wskazywał również, że oględziny w dniu 6 maja 2005 r. przeprowadzono na jego wniosek i nie mogły być podstawą wymierzenia mu kary. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną wyłącznie w tej części, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. Na wstępie wskazać należy, że organy administracji obydwu instancji nie dokonały precyzyjnych ustaleń faktycznych związanych bezpośrednio z przedmiotem rozstrzygnięcia oraz pominęły całkowicie charakter i termin czynności dokonywanych w tej sprawie z urzędu z czynnościami dokonanymi przez inwestora, a w szczególności jego zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych oraz terminami wszczęcia postępowania w tej sprawie. Podkreślić należy również, że akta organów obydwu instancji przedstawione Sądowi nie zawierają dokumentów, które są podstawą ustaleń faktycznych. Chodzi tutaj w szczególności o: • pismo inwestora z dnia 29 kwietnia 2005 r., w którym miał zawiadomić o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego; • kolejne pismo A. W. z 10 maja 2005 r., dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie (czego) przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych; • oraz jakichkolwiek ustaleń dotyczących sposobu załatwienia przez organy administracji tych wniosków przed wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu użytkowania bez pozwolenia części obiektu budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono skarżącemu 22 czerwca 2005 r. (por. k 10 akt organu I instancji), podczas gdy oględziny, które były podstawą ustaleń dokonanych w tej sprawie przeprowadzono znacznie wcześniej, bo w dniu 10 czerwca 2005 r. i miały one, jakby wynikało z protokołu znajdującego się na k. 7 akt organu I instancji, charakter kontroli stanu obiektu przeprowadzonej z urzędu na wniosek J. B., K. G. i J. Ż., którzy jako właściciele sąsiedniej nieruchomości wskazywali, że inwestor realizował prace budowlane po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu. Jeżeli jakikolwiek z wniosków inwestora z dnia 29 kwietnia 2005 r. oraz z 10 maja 2005 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej przystąpienia do użytkowania części opisanego wyżej obiektu budowlanego, to w pierwszej kolejności należało zakończyć te postępowania rozstrzygnięciami przewidzianymi przepisami postępowania, a następnie wszcząć odrębne postępowanie dotyczące samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Oczywiste jest bowiem, że oględziny przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie mogły być podstawą ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie. Opisane wyżej braki w materiale dowodowym oraz sposób prowadzenia postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonych postanowień obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W dalszym postępowaniu w tej sprawie organ administracji będzie zobowiązany do przeprowadzenia z udziałem skarżącego wszystkich czynności niezbędnych dla ustalenia kiedy inwestor przystąpił do samowolnego użytkowania części obiektu budowlanego. W postępowaniu tym uwzględnić należy ponadto, całkowicie pominięte przez organy nadzoru budowlanego, a w szczególności przez PINB, odrębne postępowania administracyjne dotyczące tej samej nieruchomości, a związane z istotnym odstępstwem inwestora A. W. od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę przedmiotowego domu mieszkalnego, zmiany tego pozwolenia oraz zezwolenia na kontynuację robót budowlanych. Wszystkie te zagadnienia zastały szczegółowo opisane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 2 października 2002 r. II SA/Gd 1240/01 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2006 r. II SA/Gd 487/04, które są w aktach rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu sprawy. Z ostatecznych decyzji zawartych w tych aktach wynika, że po odstąpieniu przez A. W. od warunków określonych w pozwoleniu na budowę ostateczną decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono na niego obowiązek uzyskania pozwolenia użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. C. w U. Obowiązek ten wynika również z przepisu art. 55 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji oczywiste jest, że A. W. nie był uprawniony do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie uprawniało to jednak organów administracji do opisanych wyżej naruszeń prawa w odrębnym postępowaniu administracyjnym o nałożenie kary, a w szczególności do oparcia rozstrzygnięcia na jedynym dowodzie, jakim była kontrola przeprowadzona z urzędu w dniu 10 czerwca 2005 r., tj. przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie.