II OSK 1034/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.), Tomasz Zbrojewski, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt 2 IV SA 4545/03 w sprawie ze skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 września 2003 r. Nr XIII/60/2003 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę Wyrokiem z dnia 24 listopada 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego w Krutyni, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 września 2003 r. nr XIII/60/2003 r., w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, co następuje: Uchwałą z dnia 18 września 2004 r. Rada Miejska w [...], na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odrzuciła zarzut Mazurskiego Parku Krajobrazowego w K. Ustosunkowując się do zarzutu wskazała, że Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego znacznie ogranicza rozwój miejscowości położonych w obrębie parku. Teren objęty zakwestionowanym postanowieniem planu "można uznać za położony w układzie osadniczym wsi Wygryny. Plan Ochrony Parku został opracowany kilkanaście lat temu. W tym czasie, w sferze gospodarczej i turystycznej zaszły daleko idące zmiany. Ustalenia dotyczące polityki osadniczej i miejscowości letniskowych ograniczają w zdecydowany sposób możliwość polepszenia egzystencji mieszkańców gminy. W złożonej od powyższej uchwały skardze do sądu, Mazurski Park Krajobrazowy wniósł o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na jej sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, "traktowanego jako Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego". Według art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, ustalenia zawarte w planie ochrony parku są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewidentnie sprzeczne z Planem Ochrony Parku zatwierdzonym rozporządzeniem nr 67/93 Wojewody Suwalskiego z dnia 23 września (Dz. Urz. Województwa Suwalskiego nr 29, poz.193) – jest wyznaczenie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., terenów pod zabudowę oznaczonych symbolem [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W złożonej na powyższą skargę odpowiedzi, Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje zakazu wyznaczania wszelkich siedlisk i działek budowlanych na terenie parków krajobrazowych. Wszystkie plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1995 r. utraciły swoją ważność z dniem 1.01.2004 r. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie uznał, iż projekt zagospodarowania przestrzennego wsi Wygryny jest sprzeczny z Planem Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego w części dotyczącej terenów wskazanych w zarzucie wniesionym przez Mazurski Park Krajobrazowy. W Planie Ochrony Parku, przedmiotowe tereny objęte zostały zakazem wyznaczania wszelkich siedlisk i działek budowlanych. Przeznaczenie zatem ww. terenów pod zabudowę ewidentnie narusza zakazy zawarte w Planie Ochrony M.P.K., a także art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, co powinno skutkować uwzględnieniem zarzutu zgłoszonego przez Mazurski Park Krajobrazowy, a nie jego odrzuceniem. Odnosząc się do podnoszonej przez Radę Miejską w [...] sprzeczności Planu Mazurskiego Parku Krajobrazowego, Sąd zauważył, że istotnie ustawa o ochronie przyrody nie zawiera zakazu "wyznaczania wszelkich siedlisk i działek budowlanych na terenach parku krajobrazowego, ale też Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie ustanawia takiego zakazu, ponieważ "wynikające z niego zakazy dotyczą jedynie niektórych obszarów podlegających ochronie, a nie wszystkich". Wyraził też pogląd, że nie można interpretować art. 26a ust. 1 pkt 1a ustawy o ochronie przyrody w ten sposób, że " o lokalizacji budownictwa letniskowego decydowałaby wyłącznie gmina, tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) musi ona uwzględniać obowiązujący już plan ochrony parku (...)". Odnośnie utraty mocy obowiązującej Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego stwierdził, iż umocowania zawarte w art. 67 i 88 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dotyczą planów ochrony parków krajobrazowych. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, Rada Miejska w [...], domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 § 1 lit. "c" – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą w przepisie tym wymienioną, albowiem nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a. art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. przez błędne przyjęcie, że plan ochrony parku krajobrazowego jest wiążący, chociaż jest sprzeczny z zakazami wymienionymi w art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody; b. naruszenie przepisów art. 24 ust. 5 i art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną interpretację tych przepisów polegające na tym, że wbrew tym przepisom można stosować ograniczenia niewymienione w ustawie o ochronie przyrody, chociaż stanowisko takie naruszałoby art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim narusza ona istoty prawa własności. W złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2005 r. uczestnik postępowania K. W., popierając skargę kasacyjną złożoną przez Radę Miasta [...] podniósł, że stosownie do brzmienia art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. – o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego utracił swą moc z dniem 3 sierpnia 2001 r. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 24 września 2002 r. (II SA/Wr 3142/02) w uzasadnieniu którego to wyroku sąd zaprezentował tego rodzaju stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Rola sądu kasacyjnego ogranicza się bowiem do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząca skargę kasacyjną Rada Miejska w [...], przede wszystkim wskazała na naruszenie przez sąd przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 ust. 4, art. 24 ust. 5 i art. 16a ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych zarzutów stwierdzić należy co następuje: 1. Stosownie do brzmienia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała o odrzuceniu bądź uwzględnieniu zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przyjmując, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymagań określonych w cyt. wyżej przepisie, sąd wskazał, iż brak jest w nim odniesienia się do poszczególnych sprzeczności projektu planu z Planem Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego i szerszego uzasadnienia sprzeczności tego planu z ustawą o ochronie przyrody. Zauważyć w związku z powyższym należy, że warunkiem uwzględnienia z wymienionych wyżej przyczyn skargi na uchwałę jest ustalenie, iż wskazane wyżej uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając zatem nieważność kontrolowanej uchwały sąd winien wykazać, że gdyby uzasadnienie uchwały pozbawione było wymienionych wyżej wad, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku tego rodzaju wskazań nie zmieniają. Z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, iż u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, legła dokonana przez sąd interpretacja przepisu ustawy z dnia 16.10.1001 r. o ochronie przyrody. Skoro więc niewyczerpujące uzasadnienie uchwały nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż z tego tytułu brak było podstaw do uwzględnienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 września 2003 r. 2. Za usprawiedliwiony należy również uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego tj. art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, iż ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione uregulowanie powoduje, iż podstawowa kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest – czy Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego zachował swą moc obowiązującą w okresie stanowienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem sądu, iż ustanowione na podstawie ustawy o ochronie przyrody plany ochrony nie są planami miejscowymi w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób jednakże podzielić opinii tego sądu w sprawie jego obowiązywania w dacie wydania zaskarżonej uchwały. Rozstrzygające znaczenie ma w tej kwestii brzmienie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o ochronie przyrody zachowują swą moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Rozporządzenie Wojewody Suwalskiego z dnia 23.09.1003 r. zatwierdzające Plan Ochrony Mazurskiego Parku jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Uwzględniając zatem brzmienie cytowanego wyżej przepisu stwierdzić należy, iż rozporządzenie to utraciło swą moc obowiązująca z dniem 3 sierpnia 2001 r. W tej sytuacji w czasie stanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, postanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie mogły być uznane za wiążące. Za pozbawione podstaw prawnych należy zatem ustać stanowisko sądu, stwierdzające sprzeczność postanowień Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego z postanowieniami projektu planu zagospodarowania przestrzennego, skoro Plan Ochrony Parku już nie obowiązywał. W efekcie doprowadziło to do wydania wadliwego orzeczenia stwierdzającego nieważność kontrolowanej uchwały co czyniło zasadnym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut. 3. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 ust. 5 i 26 ust. 1 cyt. wyżej ustawy należy stwierdzić, iż stał się on bezprzedmiotowy. W sytuacji bowiem kiedy Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie obowiązywał, rozważania czy mógłby on zawierać inne zakazy niż wymienione w art. 26a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, byłyby zagadnieniem wyłącznie teoretycznym, a tym samym nie mającym znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że w niniejszej sprawie nie zaistniały takie naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego – na zasadzie art. 189 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.