II OSK 841/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla /spr./ Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 724/05 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 724/05 oddalił skargę J. U. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p,a. oraz art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2005r. znak [...], nakazującą J. U. rozbiórkę placu postojowego dla samochodów ciężarowych składającego się z: utwardzonych miejsc postojowych, stanowiska do mycia pojazdów ciężarowych ze zbiornikiem betonowym o określonych wymiarach przykrytym płytą metalową, systemu odprowadzającego wody opadowe z terenu placu postojowego do rowu przydrożnego (rury drenarskie, studzienki) oraz ogrodzenia placu wzdłuż drogi gminnej, wybudowanych na działkach nr 152/10 i 152/59 w S. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, iż wskutek wystąpienia sąsiadów w/w nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził w dniu 26 listopada 2004 r. wizję lokalną i stwierdził, że na działkach nr 152/9 i 152/10 w S. należącej do J. U. zostały wybudowane: - ogrodzenie betonowe o długości 15,30 m i wysokości od 2,60 do 3,20 m, przylegające do drogi gminnej, - stanowiska do mycia pojazdów ze zbiornikiem bezodpływowym szczelnym o wymiarach 1,64 x 0,60 m, głębokości 0,90 m, - trzy studzienki, połączone systemem rur drenarskich, odprowadzające wody opadowe z placu do rowu melioracyjnego, - utwardzenie placu o powierzchni ok. 950 m² płytami betonowymi. Roboty budowlane, związane z wykonaniem ww. obiektów zostały wykonane w latach 2000-2004 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W 1997 r. J. U. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę garażu, która obejmowała również utwardzenie podjazdu do garażu o wymiarach 10 m x 19,5 m. Pozostały teren działek 152/10 i 152/59 pozostawał wg projektu nieutwardzony. Wykonanie obiektu, jakim jest plac postojowy wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dążąc do legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 1 lutego 2005 r., nr [...] nałożył na inwestora J. U. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 28 lutego 2005 r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie wykonał w terminie nałożonego obowiązku wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu [...] marca 2005 r., na podstawie art. 48 ust.1 i 4 ustawy Prawo budowlane, decyzję o nakazie rozbiórki wymienionych wyżej obiektów budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził, iż zawarte w protokole z kontroli PINB zalecenie utwardzenia placu postojowego, a także uzgodnienia i pozwolenia innych organów nie zwalniają inwestora z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższą decyzję J. U. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której stwierdził, iż uporządkowania oraz ogrodzenia placu postojowego na działkach nr 152/10 i 152/59 w S. wykonał po wielokrotnych monitach sąsiadów. Biorąc pod uwagę koszty poniesione przy porządkowaniu placu i realizacji ogrodzenia jak również pracę włożoną w powyższe przedsięwzięcie, uważa decyzję za bezmyślną, tym bardziej, że "utwardzenie placu stanowiło realizację zaleceń protokołu pokontrolnego PINB. Sąsiedzi, wcześniej skarżący się na ciągle zalewanie posesji, są z powyższego zadowoleni o czym świadczą przedkładane przez skarżącego ich oświadczenia. Podniósł, iż czyni starania o formalne załatwienie powyższego problemu poprzez opracowanie właściwej dokumentacji technicznej i jej zatwierdzenia. Ponadto skarżący podnosi. że używa swojego sprzętu do wielu akcji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący nie zakwestionował ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., iż w latach 2002 - 2004 bez pozwolenia na budowę wykonał wymienione w zaskarżonej decyzji roboty budowlane. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykonana przez J. U. inwestycja należy do kategorii budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, bądź skutecznie złożonego zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną. Zgodnie zaś z art.48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, iż wcześniej otrzymał od organu nadzoru budowlanego zalecenie utwardzenia placu, jak również zadowolenie części sąsiadów z takiego stanu rzeczy nie posiadają znaczenia prawnego i nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie pod kątem jego zgodności z prawem. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa budowlanego inwestor nie miał prawa rozpocząć prac budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego obiektu bez odpowiedniego pozwolenia. Zgodnie z warunkami wskazanymi wart. 48 ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podjął działania umożliwiające zalegalizowanie powyższej samowoli budowlanej, dlatego postanowieniem dnia 1 lutego 2005 r. nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2005 r. odpowiednich dokumentów, w tym niezbędnego, w świetle treści art. 48 ust. 2, zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), a także projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nałożonego nań obowiązku nie wykonał. W takim przypadku, zgodnie z art. 48 ust. 4, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisy prawa nie przewidują wzięcia w tej sprawie pod rozwagę innych argumentów i przestanek, w tym tych, do których odwołuje się w swej skardze skarżący. W skardze kasacyjnej skarżący domagał się uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, w szczególności przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, w szczególności art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz naruszenie art. 2 Konstytucji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie nie dokonał prawidłowej interpretacji i oceny zastosowania przez organy administracyjne art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 7 k.p.a. Celem przepisów art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego jest, zdaniem skarżącego, umożliwienie zalegalizowania robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia. Aby cel ten mógł być zrealizowany, organy nie mogą dowolnie określać terminów, w których strona ma wykonać obowiązki związane z opracowaniem dokumentacji budowlanej. Termin powinien być wyznaczony w taki sposób, aby obiektywnie możliwe było wykonanie nałożonych obowiązków. Skarżącemu wyznaczono termin wynoszący niecałe cztery tygodnie na uzyskanie szeregu pozwoleń oraz zgromadzenie szeregu dokumentów. W praktyce brak było możliwości wywiązania się z tego obowiązku w tak krótkim terminie. Zgromadzenie odpowiednich dokumentów zależało od instytucji i osób, z których większość informowała, że nie przygotuje dokumentów w czasie niezbędnym do dochowania terminu wyznaczonego skarżącemu. Wobec powyższego, należało przyjąć, że organ nadzoru budowlanego jedynie pozornie zastosował przywołany przepis dotyczący legalizacji budowy dokonanej bez pozwolenia. W myśl zasady określonej w art. 7 k.p.a. organy administracyjne, stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mają na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Swoje kompetencje organy powinny wykonywać realizując tę zasadę. Jej istotą jest obowiązek działania w powiązaniu z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, nie zaś stosowanie przepisów dla samego stosowania, w oderwaniu od ich uzasadnienia i celu w jakim racjonalny ustawodawca te przepisy ustanowił. Zatem termin powinien być przez organ wyznaczony w sposób zapewniający obiektywną możliwość wykonania obowiązków. Tym samym, sąd pierwszej instancji był obowiązany uwzględnić skargę oraz uchylić decyzję organu nadzoru budowlanego i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nastąpiło naruszenie prawa materialnego (art. 48 Prawa budowlanego) oraz przepisów postępowania (art. 7 k.p.a.), które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący wskazał, że uporządkowania, utwardzenia i ogrodzenia placu dokonał, odpowiadając na potrzeby i monity sąsiadów. Przyczyną działania skarżącego było także zalecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz Urzędu Gminy w B. W zaskarżonym wyroku sąd stwierdził, że podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mają znaczenia prawnego. Skarżący nie zgodził się z taką oceną. Obowiązek kierowania się przez organy interesem społecznym wynika z art.7 k.p.a. i z art. 2 Konstytucji RP. Wszystkie organy stosujące prawo mają zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego obowiązek podejmowania, na podstawie obowiązujących aktów normatywnych, sprawiedliwych społecznie indywidualnych rozstrzygnięć. Trudno się zgodzić, że zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie nie biorące pod uwagę poczynionych nakładów i wysiłków skarżącego w ulepszenie działek gruntu, których jest właścicielem, ani korzyści dla mieszkańców pobliskich posesji z ich efektu, ani też braku jakiejkolwiek korzyści z wykonania nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących wadliwości ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez sąd I instancji. Nie zakwestionowano także zasadności zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisów art. 48§3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił natomiast wadliwość przyjęcia przez sąd I instancji, że wyznaczony przez organ administracji termin do wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków był wystarczający dla wykonania nałożonych przez organ administracji obowiązków, a zatem , zdaniem skarżącego przepis art. 48§3 Prawa budowlanego został wadliwie zastosowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zarzut ten był nieuzasadniony. Stwierdzić należy, że w odniesieniu do żadnego z obowiązków nałożonych przez organ administracji termin 4 – tygodniowy nie mógł być uznany za niemożliwy do dotrzymania. Zwłaszcza złożenie zaświadczenia dotyczącego zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też oświadczenia w przedmiocie prawa do dysponowania gruntem nie stanowiło czynności szczególnie czasochłonnej. Skarżący w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie nie złożył wszakże ani żadnego z wymienionych dokumentów ani nie zwracał się o przedłużenie mu tego terminu. Nie uprawdopodobnił zatem w toku postępowania administracyjnego, że jedynie zbyt krótki termin wyznaczony mu postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] uniemożliwił mu wykonanie nałożonych nań obowiązków. Skoro tak to sąd I instancji nie miał podstaw, by uznać wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego termin do wykonania określonych czynności za naruszający zasady wynikające z art. 7 k.p.a. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że decyzja wydawana przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 48§4 w związku z art. 48§1 ustawy Prawo budowlane ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że stwierdzenie niewykonania w terminie obowiązków nałożonych wcześniejszym postanowieniem opartym na art. 48§2 i 3 Prawa budowlanego pociąga za sobą obowiązek wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji orzekającej o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Ani ustawa Prawo budowlane ani kodeks postępowania administracyjnego nie zawierają przepisów pozwalających w tej sytuacji na uzależnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego od oceny jego społecznych lub ekonomicznych skutków. Roli klauzuli generalnej pozwalającej na odstąpienie przez organ administracji od zastosowania przepisu art. 48§1 Prawa budowlanego nie pełni także art. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy zresztą, że o zgodności art. 48 Prawa budowlanego z art. 2 Konstytucji RP orzekł już Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999r. sygn. akt P 2/98 publ. OTK 1999/1/2, przy czym orzeczenie to zapadło, gdy unormowanie art. 48 Prawa budowlanego było jeszcze surowsze niż obecnie, gdyż nie dopuszczało legalizacji jakiejkolwiek samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.