IV SA/Wr 599/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Asesor WSA – Ewa Kamieniecka Protokolant apl prok. Marta Midera po rozpoznaniu rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. przy udziale --- na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 29 czerwca 2004 r. Nr XXII/130/2004 w przedmiocie zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej w formie pomocy doraźnej albo okresowej w postaci jednego gorącego posiłku dziennie dla osób, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić – z dowozem do miejsca zamieszkania stwierdza nieważność § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest uchwała Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 29 czerwca 2004 r. Nr XXII/130/2004 w sprawie zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej w formie pomocy doraźnej albo okresowej w postaci jednego gorącego posiłku dziennie dla osób, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić – z dowozem do miejsca zamieszkania. Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Dolnośląskiego zarzucił, że: 1) § 2 w/w uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.), 2) § 3 uchwały został podjęty z naruszeniem prawa poprzez powtórzenie normy prawnej wymienionej w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W § 2 Rada Miejska w Złotoryi postanowiła: "Pełny koszt jednego gorącego posiłku ustala zarządzeniem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi jeden raz na rok kalendarzowy na podstawie rzeczywistych kosztów poniesionych na posiłki w roku poprzednim wyliczonym w kalkulacji przedłożonej przez głównego księgowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi (ust. 1) Koszt dowozu jednego gorącego posiłku ustala się na podstawie rzeczywistych kosztów transportu, poniesionych przez Miejski Ośrodek Pomocy społecznej w Złotoryi w poprzednim roku kalendarzowym, jeden raz na rok kalendarzowy – w formie zarządzenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi (ust. 2) W przypadku gdy uprawnionymi do korzystania z posiłków są osoby zamieszkujące razem, do kosztu posiłków dolicza się odpowiednio koszt dowozu, obliczony jedynie jak do dowozu posiłku dla jednej osoby (ust.3)". W § 3 Rada postanowiła: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi może zwolnić częściowo lub całkowicie osobę korzystającą z gorących posiłków z dowozem do miejsca zamieszkania, od ponoszenia odpłatności określonej w § 1". Wskazując na powyższe Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 i § 3 w/w uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 29 czerwca 2004 r. Rada Miejska w Złotoryi podjęła uchwałę Nr XXII/130/2004 w sprawie zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej w formie pomocy doraźnej albo okresowej w postaci jednego gorącego posiłku dziennie dla osób, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić – z dowozem do miejsca zamieszkania. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 6 lipca 2004 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz z naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Organ wywiódł, że stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej dawał Radzie kompetencję do określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, tymczasem Rada Miejska uregulowała w § 2 zaskarżonej uchwały tryb obliczania kosztu świadczenia z pomocy społecznej. Zarzucił także, że § 3 zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie normy prawnej wyrażonej w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co jest niezgodne z zasadami legislacji wskazanymi w § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złotoryi wniosła o jej oddalenie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. Podniosła, że § 2 uchwały nie narusza jej zdaniem art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 96 ust. 4 rada gminy określa w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej. W pojęciu "zasady zwrotu wydatków" mieści się w jej ocenie również uregulowanie dotyczące zasad obliczania tych wydatków. Istotne jest nie tylko określenie odpłatności za jeden gorący posiłek i za dowóz jednego gorącego posiłku w procentach w zależności od dochodu na osobę, ale również zasad ustalania wysokości tych wydatków oraz które z tych wydatków podlegają zwrotowi. Rada Miejska w Złotoryi uznała natomiast za zasadny zarzut dotyczący podjęcia § 3 uchwały z naruszeniem prawa przez powtórzenie normy prawnej wymienionej w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 4 oraz art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przepis § 2 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny przepis art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.). Rada Miejska w Złotoryi w § 2 postanowiła o tym, że: "Pełny koszt jednego gorącego posiłku ustala zarządzeniem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi jeden raz na rok kalendarzowy na podstawie rzeczywistych kosztów poniesionych na posiłki w roku poprzednim wyliczonym w kalkulacji przedłożonej przez głównego księgowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi (ust. 1) Koszt dowozu jednego gorącego posiłku ustala się na podstawie rzeczywistych kosztów transportu, poniesionych przez Miejski Ośrodek Pomocy społecznej w Złotoryi w poprzednim roku kalendarzowym, jeden raz na rok kalendarzowy – w formie zarządzenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi (ust. 2) W przypadku gdy uprawnionymi do korzystania z posiłków są osoby zamieszkujące razem, do kosztu posiłków dolicza się odpowiednio koszt dowozu, obliczony jedynie jak do dowozu posiłku dla jednej osoby (ust.3)". Tymczasem zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej: "Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych." Przepis zaś ust. 2 art. 94 owej ustawy stanowi, że: "Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego." Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o pomocy społecznej radzie przyznaje się kompetencję do określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej. Z załączonej do akt sprawy uchwały wynika, że Rada Miejska uregulowała tryb obliczania kosztu świadczenia z pomocy społecznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że zasady zwrotu wydatków za świadczenia i tryb obliczania kosztu świadczenia są całkowicie odrębnymi i niezależnymi od siebie kategoriami pojęciowymi. Pod pojęciem zasad zwrotu wydatków kryje się określenie podmiotów zobowiązanych do zwrotu, wskazanie kryteriów, w oparciu o które ma ten zwrot nastąpić i w jakiej części. Natomiast tryb obliczania kosztu świadczenia oznacza czynności proceduralne prowadzące do ustalenia wartości świadczenia wraz ze wskazaniem podmiotów, które są właściwe do dokonania owych czynności. W tej sytuacji brak jest podstaw do wywodzenia przez radę z uprawnienia do ustalenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia, uprawnienia do uregulowania trybu obliczania kosztu świadczenia. Podejmując w § 2 przedmiotowej uchwały takie rozwiązania Rada Miejska w Złotoryi przekroczyła kompetencję wynikającą z przepisu art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jednocześnie naruszając cytowany przepis ustawy. Za zasadny także uznać należy zarzut istotnego naruszenia przez Radę Miejską w Złotoryi w § 3 art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W § 3 Rada postanowiła, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi może zwolnić częściowo lub całkowicie osobę korzystającą z gorących posiłków z dowozem do miejsca zamieszkania, od ponoszenia odpłatności określonej w § 1". Przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że: "W przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu." Powołany wyżej przepis § 3 zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie normy prawnej zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Powtórzenie regulacji ustawowych, ich uzupełnienie, modyfikacja w przepisach ustanawianych przez radę jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Powyższy zakaz wynika z brzmienia § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, który stanowi: "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń." Zgodnie z § 143 w/w załącznika: "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej." Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała rady miejskiej nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92). Wprawdzie Rada Miejska w Złotoryi uznała w odpowiedzi na skargę za zasadny podniesiony przez organ nadzoru zarzut naruszenia przez § 3 zaskarżonej uchwały § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd bowiem miał obowiązek orzec merytorycznie także i w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 29 czerwca 2004 r. Nr XXII/130/2004 w przedmiocie zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej w formie pomocy doraźnej albo okresowej w postaci jednego gorącego posiłku dziennie dla osób, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić – z dowozem do miejsca zamieszkania.