II SA/Gl 16/06

Dnia 20 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Sędziowie: NSA Leszek Kiermaszek WSA Elżbieta Kaznowska. Protokolant: st. referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2006 roku, sprawy ze skargi E. N., M. N. i E. K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości 2. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] roku przystąpiono do opracowania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] 2002 roku. Pismem z daty wpływu [...] 2002 r. E. N. i R. N. powołując się na regulację art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wnieśli o uzupełnienie projektu planu dla jednostki [...] – o zapisy dotyczące przeprowadzenia drogi na stoku [...]. W uzasadnieniu wyjaśnili, iż są właścicielami działek nr A i B, zabudowanych budynkiem jednorodzinnym. Z powodu braku prawnie wytyczonych dróg, zajęto im pas gruntu wewnątrz posesji w odległości 1,5 m od budynku. Ich zdaniem, projekt planu, w którym nie przewidziano drogi gminnej lokalnej, narusza ich interes prawny, wywodzący się wprost z art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1, 2, 3 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane i ustawy z 1985 roku o drogach publicznych. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] roku Rada Gminy w B. oddaliła zgłoszony zarzut na podstawie art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając iż przeznaczenie terenu (teren budownictwa mieszkalno-letniskowego) nie uległo zmianie, zaś w projekcie planu określono zasady obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych stosownie do treści art. 10 ust. 1 powołanej ustawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. N. i R. N. wnieśli o uchylenie powyższej uchwały z powodu naruszenia ich interesu prawnego poprzez brak jakichkolwiek dróg dla jednostki [...]. Wójt Gminy B. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Po rozpoznaniu tej skargi na rozprawie w dniu 26 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał postanowienie, na mocy którego odrzucił skargę (sygn. akt II SA/Ka 516/03). Jako zasadniczy powód takiego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na brak interesu prawnego po stronie skarżących, co w jego ocenie powodowało, iż wniesiony przez nich zarzut do projektu planu w istocie był protestem, a skoro tak, to na uchwałę o oddaleniu protestu skarga do sądu administracyjnego nie przysługiwała. Na skutek wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 roku (sygn. akt OSK 1710/04) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, orzekając jednocześnie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący jako członkowie wspólnoty samorządowej i jako właściciele nieruchomości położonej na terenie gminy, objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają prawo do tego, aby organy gminy wykonywały zadania publiczne zgodnie z obowiązującym prawem, a w szczególności, aby projekt planu zawierał wszystkie elementy przewidziane w ustawie. Jeśli tak nie jest, to skarżący jako członkowie wspólnoty samorządowej mają podstawę do tego, aby twierdzić, że został naruszony ich interes prawny, co daje im legitymację do wniesienia zarzutu zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku. Tym samym NSA przesądził o kwalifikacji złożonego przez skarżących środka zaskarżenia projektu planu, jako zarzutu. W uzasadnieniu wskazano również, że zaskarżona uchwała praktycznie nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego, co jest wymagane przepisem art. 24 ust. 3 powołanej ustawy. W dalszym toku postępowania, w dniu [...] roku zmarł skarżący R. N.. Pismem z dnia [...] 2006 roku wskazani zostali jego następcy prawni w osobach E. N., M. N. oraz E. K., które oświadczyły, że znana im jest data rozprawy wyznaczonej na dzień 20 lutego 2006 roku oraz, że przystępują do niej po zmarłym ojcu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega skarga na uchwałę o oddaleniu (odrzuceniu) zarzutu skarżących do projektu planu miejscowego, a nie protestu. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniesienia tego środka niezbędna była szczególna legitymacja opierająca się na obiektywnym pojęciu interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia. Zapis projektu planu musiał więc godzić w interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, powodując, iż jego prawa poprzez projekt planu zostały zmienione, uszczuplone lub zmodyfikowane. O legitymacji skarżących w tej sprawie przesądził NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2005 roku. Ponieważ ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła również instytucję protestu, do wniesienia którego nie potrzebna była owa szczególna legitymacja prawna, obowiązkiem właściwych organów (Wójta, a następnie Rady Gminy) było ustalenie, czy wnoszący zastrzeżenia do ustaleń projektu wyłożonego do publicznego wglądu jest legitymowany do wniesienia zarzutu, czy też tylko protestu. Po prawidłowej klasyfikacji wniesionego środka, zarówno w przypadku protestów jak i zarzutów, podlegał on rozpoznaniu najpierw przez Wójta, a następnie w sytuacji, gdy organ ten nie uwzględnił go, przez Radę Gminy, która podejmowała uchwałę w tym przedmiocie. Jeżeli przedmiotem uchwały był zarzut, tak jak w rozpatrywanej sprawie, to stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w przypadku uchwały w sprawie protestów. Dalszy wymóg odnoszący się do uchwały podjętej w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odrzucającej zarzut dotyczył obowiązku jej doręczenia wnoszącemu zarzut wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nawiązując do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób nie zauważyć, iż obarczenie rady obowiązkiem uzasadnienia prawnego i faktycznego uchwały, konstytuuje taką uchwałę na wzór decyzji administracyjnej. Uchwała taka odnosi się bowiem do indywidualnego adresata i tak też skonstruowana została legitymacja prawna wnoszącego zarzut. Uzasadnienie faktyczne powinno więc przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut w porównaniu z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek tej sytuacji z tymi normami prawnymi, które uszczupliły interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczyć na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić zarzutu. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 1999 roku sygn. IV S.A. 1638/98, Rada Gminy odrzucając zarzut musi wskazać powody, dla których nie mogły być uwzględnione propozycje zawarte z zarzucie. Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia zmusza zatem radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do swojego rodzaju postępowania dowodowego, czy wyjaśniającego. Z akt postępowania należy wnioskować, iż został zachowany dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu. Oceniając natomiast zaskarżoną uchwałę, stosownie do wcześniejszych uwag, Sąd uznał, iż nie może się ona ostać. Uchwała ta nie posiada bowiem tych cech indywidualnych, które konieczne są dla uznania jej za zgodną z prawem. Pominięto w niej zupełnie sytuację faktyczną skarżących, nie porównano jej tym samym z tymi normami prawnymi, które wyznaczały jej interes prawny i nie wyjaśniono przyczyn, dla których postanowiono nie uwzględnić zarzutu. Nie rozważono w ogóle, czy istniała możliwość poprowadzenia wnioskowanej drogi i nie podano w zasadzie powodów, dla których zdecydowano się kwestię tej drogi pominąć. Samo stwierdzenie, że w projekcie planu określono zasady obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych oraz, że przeznaczenie terenu nie uległo zmianie (§[...] zaskarżonej uchwały) nie stanowi samo w sobie argumentów w jakikolwiek sposób uzasadniających odrzucenie zarzutu. Tak skonstruowane uzasadnienie nie naprowadza ani powodów, dla których przyjęto kwestionowane ustalenia projektu planu, ani przyczyn, dla których przyjmując je uznano za niezbędne ingerowanie w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżących, czy też motywów, dla których nie można było uwzględnić ich zarzutu. Powyższe okoliczności wskazują, że przy wydaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Takie naruszenie stwarza podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu, Sąd orzekł pomyśli art. 152 p.s.a., zaś w kwestii kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.s.a., ograniczając zwrot tych kosztów do wysokości uiszczonego od skargi wpisu sądowego, albowiem koszty postępowania kasacyjnego uwzględnione zostały w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2005 roku, zaś innych kosztów skarżący nie wykazali. Wobec treści orzeczenia zarzut skarżących do projektu planu ponownie będzie przedmiotem rozpoznania przez Radę Gminy B., a jego rozpoznanie uwzględniać będzie ocenę wyrażoną zarówno w niniejszym wyroku, jak i w poprzedzającym go wyroku NSA z 18 listopada 2005 roku. Co prawda na mocy art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) z dniem 10 lipca 2003 roku utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku, to jednak zgodnie z art. 85 ust. 2 "nowej" ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 11 lipca 2003 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszej sprawie w dalszym ciągu zastosowanie będą miały przepisy ustawy z 1994 roku. Dodatkowo, uwzględniając, iż w toku postępowania zmarła jedna ze stron postępowania i zgłosili się jej następcy prawni, Rada Gminy zapewni w ponownym postępowaniu udział tych następców (art. 30 § 4 kpa).