II SA/Ka 516/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski Małgorzata Korycińska Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E.N. i R.N. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie protestu do projektu planu miejscowego postanawia: odrzucić skargę Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] r. przystąpiono do opracowania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] r. Pismem z daty wpływu [...] r. E.N. i R. N. powołując się na regulację art.24 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wnieśli o uzupełnienie projektu planu dla jednostki 6 – o zapisy dotyczące przeprowadzenia drogi na stoku [...]. W uzasadnieniu wyjaśnili, iż są właścicielami działek nr [...] i [...], zabudowanych budynkiem jednorodzinnym. Z powodu braku prawnie wytyczonych dróg, zajęto im pas gruntu wewnątrz posesji w odległości – 1,5 m od budynku. Ich zdaniem, projekt planu, w którym nie przewidziano drogi gminnej lokalnej, narusza ich interes prawny, wywodzący się wprost z art.7 i art.64 ust.3 Konstytucji RP oraz art.1, 2, 3 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art.5, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i ustawy z 1985 r. o drogach publicznych. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. Rada Gminy w B. oddaliła zgłoszony zarzut na podstawie art.24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), stwierdzając iż przeznaczenie terenu (teren budownictwa mieszkalno-letniskowego) nie uległo zmianie, zaś w projekcie planu określono zasady obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych stosownie do treści art.10 ust.1 powołanej ustawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. N. i R.N. wnieśli o uchylenie powyższej uchwały z powodu naruszenia ich interesu prawnego poprzez brak jakichkolwiek dróg dla jednostki 6ML-10. Wójt Gminy B. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla oceny dopuszczalności skargi istotne jest stwierdzenie, czy pismo skarżących z dnia [...] r. stanowiło zarzut do projektu planu, jak to uznał organ gminy, czy też protest. Zgodnie z treścią art.23 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały – protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Natomiast prawo wniesienia zarzutu przysługiwało wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia projektu planu miejscowego, zaś na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, która musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, wnoszącemu zarzut przysługiwała skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art.24 ust.1 i 4 cyt. ustawy). Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 października 2002 r. sygn.akt III RN 163/01 (OSN 2002 poz.480), osobie składającej protest nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art.23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa ta stanowi bowiem regulację całościową, nie przewidując odesłanie do możliwości zaskarżenia uchwał z zakresu administracji w trybie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Zdaniem składu orzekającego, dla oceny charakteru prawnego pisma skarżących, nie ma żadnego znaczenia ani fakt przytoczenia w nim przepisu art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani fakt, iż w takim trybie pismo to zostało rozpatrzone przez Radę Gminy B., która zaskarżoną uchwałą postanowiła "oddalić" zarzut. O zakwalifikowaniu pisma z dnia [...] r. do kategorii protestów bądź zarzutów musi bowiem przesądzić okoliczność, czy skarżący kwestionując projekt planu, wykazali naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia. W literaturze podkreśla się, że legitymacja do wniesienia zarzutu opiera się na samym istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia, które da się połączyć treściowo z projektem planu. Interes taki, a tym bardziej uprawnienie, powinny wynikać obiektywnie z prawa materialnego. Nie wystarczy tu zatem twierdzenie, że interes prawny lub uprawnienie znajduje związek z przygotowywanym planem. Trzeba ten związek wykazać na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie na legitymację tę składa się także element naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wymaga to udowodnienia, że zapis projektu planu godzi w ten interes lub uprawnienie, powoduje, że sfera prawna zainteresowanego będzie poprzez ten plan zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana. Sfera chroniona przez instytucję zarzutu jest zatem wyznaczona przez obiektywne pojęcie interesu prawnego lub uprawnienia i przez fakt jego naruszenia (Jan Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego – Samorząd Terytorialny Nr 10 z 1996 r.). Zdaniem składu orzekającego, powyższy pogląd zasługuje na aprobatę. Zatem rozważenia wymaga okoliczność, czy kwestionowany przez skarżących projekt planu powoduje, że przez brak zaprojektowania drogi publicznej ich sfera prawna będzie zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana. Zauważyć jednak przyjdzie, iż skarżący nie powołują się na fakt brak dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej. Wszak z odpisu księgi wieczystej Kw Nr [...] wynika, że dla działek nr [...] i [...] ustanowiono prawo służebności przechodu, przejazdu i przegonu bydła przez pgr [...] i [...] w [...] B. Stwierdzić też przyjdzie, iż ani ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art.10), ani ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), nie przewidują uprawnienia właściciela w postaci doprowadzenia przez organy gminy drogi publicznej do jego nieruchomości. Natomiast przepis art.43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.), reguluje odległości budynków od drób publicznych. Z dołączonych do skargi dokumentów wynika natomiast, iż intencją skarżących jest obrona przed ustanowieniem na ich nieruchomości służebności drogowej na rzecz działek sąsiednich. Ustanowienie takiej służebności nastąpić może jednak wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Projekt planu, który nie przewiduje drogi publicznej, nie może zatem uszczuplić, czy zmodyfikować zakresu prawa własności, podlegającej ochronie z mocy art.64 ust.3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności może zaś nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu powszechnego o ustanowieniu służebności. Wreszcie, podkreślić przyjdzie, iż przeznaczenie nieruchomości skarżących nie ulegnie zmianie w projekcie planu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż pismo skarżących z dnia [...] r. w istocie stanowiło protest do projektu planu. Na uchwałę rady gminy w tym przedmiocie nie przysługuje zaś skarga do sądu administracyjnego. Jak już wyżej wyjaśniono, nie ma znaczenia fakt, że zaskarżoną uchwałą błędnie zakwalifikowano żądanie skarżących do kategorii zarzutów. W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Wyjaśnić jednak przyjdzie, iż orzeczenie Sądu nie oznacza jednak przesądzenia kwestii prawidłowości dochowania przez organy gminy procedury planistycznej, określonej w art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powodu niedopuszczalności skargi Sąd nie był też władny do oceny merytorycznej jej zasadności.