III SA/Wa 686/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki,, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. 1) uchyla zaskarżone postanowienie 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości. Z akt sprawy wynika, że T.P. , po otrzymaniu tytułu egzekucyjnego w dniu 3.07.2003r., pismem z dnia 6.07.2003r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i odstąpienie od egzekucji oraz umorzenie kary grzywny w wysokości 500 zł, w związku z nieuszczeniem której prowadzono postępowanie egzekucyjne. Wniosek uzasadniał wniesieniem do Sądu Grodzkiego pisma o uchylenie mandatu karnego. Wskazywał na wyjątkowo trudną sytuację majątkową i zdrowotną. W kolejnym piśmie z dnia 1.08.2003r. podważał zasadność wystawienia mandatu oraz utrzymywał, iż przy jego wystawianiu dopuszczono się nieprawidłowości. Mandat został bowiem wystawiony po kilku dniach (2.04.2003r.) od zdarzenia, które miało miejsce w dniu 28.03.2003r.. Wystawił go inny funkcjonariusz, który nie pouczył go o prawie odmowy przyjęcia mandatu. Podniósł, iż "ściągnięcie" mandatu jest niemożliwe z powodu jego niskiej renty. Pismem z dnia 25 listopada 2003r. Dyrektor Izby Skarbowej w P. zwrócił się do wierzyciela - Wojewody W. o zajęcie stanowiska w formie postanowienia, zgodnie z art. 23 § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] postanowił "nie wstrzymać postępowania egzekucyjnego w administracji wobec T.P., prowadzonego przez Urząd Skarbowy w P. na podstawie tytułu wykonawczego[...]". Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 98 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148, ze zm.), dalej zwanej k.p.w., oraz pouczeniem zawartym na 2 stronie odcinka mandatu T.P. zobowiązany był w terminie 7 dni od otrzymania mandatu zapłacić kwotę wynikającą z mandatu, a wobec tego, że tego obowiązku nie wykonał, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Wojewoda uznał, że T.P. nie przedstawił w swoim wniosku argumentów przemawiających za wstrzymaniem egzekucji. Stwierdził, że wstrzymanie egzekucji nie leży w interesie Skarbu Państwa, ponieważ nie przyniesie oczekiwanego efektu, czyli uregulowania grzywny. Postanowieniem z dnia [...].02.2004r. nr [...], wydanym na podstawie art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pana T. P. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy "postanowienie Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r., wyrażające negatywne stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie postępowania mandatowego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego, obejmującego należność wynikającą z grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego nr [...] z dnia 28 marca 2003r. na kwotę 500 zł.". W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że warunkiem nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego było wyrażenie przez sprawcę wykroczenia zgody na przyjęcie mandatu. Na podstawie art. 98 § 1 i 3 k.p.w. mandat karny kredytowany stał się prawomocny w chwili pokwitowania jego odbioru. Tym samym zostało zakończone postępowanie mandatowe w sprawie popełnionego przez T.P. wykroczenia. Podniósł, iż organ II instancji (podobnie Wojewoda) nie jest uprawniony do rozpatrywania w przedmiotowym postanowieniu zarzutów dotyczących postępowania skargowego, w szczególności oceny zasadności nałożenia mandatu karnego i prawidłowości postępowania organu nakładającego mandat karny. Zauważył, iż T.P. nie wnosił skargi do przełożonych funkcjonariusza nakładającego mandat. Podkreślił, że T.P. w przypadku kwestionowania zasadności ukarania mógł odmówić przyjęcia mandatu, wówczas sąd dokonałby ustaleń co do faktu popełnienia, czy też niepopełnienia wykroczenia. Wniosek o uchylenie prawomocnego mandatu nie wywołuje procesu w kwestii odpowiedzialności sprawcy, a jedynie kontrolę, czy grzywnę nałożono za czyn będący czynem zabronionym jako wykroczenie. W tym trybie Sąd może (ale nie musi) zarządzić stosowne czynności w celu sprawdzenia podstaw do uchylenia mandatu karnego (art. 101 § 2 k.p.w.). Minister wyjaśnił, iż dnia 10 lutego 2004r. otrzymał z Komendy Powiatowej Policji w P. pisemną informację, że czyn T.P. został oceniony jako wykroczenie, gdyż kobieta potrącona na przejściu dla pieszych przez wyżej wymienionego doznała obrażeń ciała nie kwalifikujących ją do zwolnienia lekarskiego powyżej 7 dni. Obwiniony został pouczony o prawie odmowy przyjęcia mandatu. Decyzję o nałożeniu mandatu w wysokości 500 zł podjął policjant prowadzący czynności wyjaśniające wypadek drogowy. T.P. nie kwestionował zasadności nałożonego mandatu w chwili jego przyjęcia i podpisania. Sąd po rozpoznaniu sprawy nie uchylił nałożonego mandatu karnego. W skardze T.P. opisał zdarzenie, które spowodowało nałożenie mandatu oraz okoliczności, w jakich został on wystawiony. Utrzymywał, że nie został poinformowany o nałożeniu przez przypadkowego policjanta mandatu. Twierdził, iż wnosił ustną skargę na funkcjonariusza policji do Komendanta Powiatowego Policji. Skarżący wniósł o uchylenie lub umorzenie nałożonego mandatu oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wskazał na trudną sytuację materialną i problemy zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15.04.2005r. sygn. akt III SA/Wa 686/04 oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami, żądaniami. Jednak sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim aktów administracyjnych. Natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej oraz przez całokształt tylko prawnych aspektów sprawy i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196-197). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej zaskarżone zostało postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego i tylko to postanowienie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie może być poddane ocenie, jak tego oczekuje skarżący, postępowanie mandatowe, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania egzekucyjnego, a poza tym podlega kontroli sądu rejonowego, a nie sądu administracyjnego, co wynika z art. 9 § 1 k.p.w.. Z tych samych względów ocenie Sądu nie podlega prawidłowość postępowania funkcjonariusza policji. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało uruchomione na skutek wniosku T.P. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wniosek ten zobowiązany uzasadnił wniesieniem do Sądu Grodzkiego pisma o uchylenie mandatu karnego oraz trudną sytuacją materialną i problemami zdrowotnymi. Wojewoda W. i wypowiadając się jako wierzyciel postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. postanowił "nie wstrzymać postępowania egzekucyjnego w administracji wobec T.P., prowadzonego przez Urząd Skarbowy w P. na podstawie tytułu wykonawczego[...]". Stwierdził, że T.P. nie przedstawił argumentów przemawiających za wstrzymaniem egzekucji, a wstrzymanie egzekucji nie leży w interesie Skarbu Państwa. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...].02.2004r., wydanym na podstawie art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy "postanowienie Wojewody W. nr z dnia [...] grudnia 2003r., wyrażające negatywne stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie postępowania mandatowego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego, obejmującego należność wynikającą z grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego nr [...] z dnia 28 marca 2003r. na kwotę 500 zł". Jak wynika z powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zmienił kwalifikację prawną wniosku zobowiązanego, wydając postanowienie na podstawie art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w sentencji postanowienia wskazał inny niż zawarty w zaskarżonym postanowieniu sposób rozstrzygnięcia wniosku. Organ I instancji odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego, natomiast organ odwoławczy przyjął, że organ ten wyraził negatywne stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie postępowania mandatowego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowienie organu drugiej instancji narusza wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym mocą art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasada dwuinstancyjności postępowania jest jedną z podstawowych zasad, na jakich opiera się polski system prawny i dotyczy również postępowania egzekucyjnego w administracji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza decyzja, bądź postanowienie wydane w pierwszej instancji. W żadnym razie w ramach kontroli instancyjnej nie jest dopuszczalna zmiana trybu postępowania. Jeśli więc organ I instancji wydał postanowienie w sprawie wstrzymania egzekucji, niedopuszczalna była zmiana tego trybu przez organ odwoławczy na tryb przewidziany do rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Pierwszy z trybów jest regulowany w art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, drugi przez art. 34 tej ustawy. Każdy z nich służy innym celom i wymaga odrębnego rozstrzygnięcia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekając w innym trybie niż organ I instancji dopuścił się ograniczenia zasady dwuinstancyjnego postępowania na rzecz rozstrzygnięcia sprawy tylko przez jedną instancję. Poza tym w sposób niedopuszczalny zmienił przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponadto tym organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania również w innej płaszczyźnie, jaką wyraża ta zasada. Zasada ta bowiem oznacza także, że w wyniku złożenia zwyczajnego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) sprawa będzie w całości przedmiotem postępowania drugiej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W zaskarżonym postanowieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie odniósł się do wniosku zobowiązanego o wstrzymanie egzekucji, nie poddał też ocenie stanowiska organu I instancji wyrażonego w tej kwestii. Oznacza to, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w ogóle nie zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy. Nie zauważył on nawet, że rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu organu I instancji jest błędne. Organ ten nie miał bowiem uprawnień do odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a jedynie do zajęcia stanowiska, jako wierzyciel, w sprawie wniosku zobowiązanego o wstrzymanie tego postępowania. Zgodnie z art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnionym do wstrzymania lub odmowy wstrzymania egzekucji jest dyrektor izby skarbowej. Warunkiem zaś wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest wyrażenie na to zgody wierzyciela. Dlatego Wojewoda W. w swoim postanowieniu mógł jedynie wyrazić zgodę na wstrzymanie egzekucji lub odmówić wyrażenia takiej zgody. Przez wzgląd na powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza również określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji lub postanowienia. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji lub postanowienia. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji lub postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Omówione wady zaskarżonego postanowienia są na tyle istotne, iż uzasadniały uchylenie go przez Sąd. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny one być usunięte, a postanowienie winno zostać wydane z uwzględnieniem uwag Sądu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.