I OSK 906/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędziowie NSA Cezary Pryca, Maria Wiśniewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2005r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1791/03 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1791/03, oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej. Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...], którą to decyzją wydaną na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b i art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) zwolniono J. K. ze służby celnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Sąd Rejonowy w Gdańsku w związku z postawionym wyżej wymienionemu zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 k.k., zastosował w stosunku do niego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania. Spełniona została zatem przesłanka z art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, nakazująca obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza celnego z tej służby. Stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy, funkcjonariusza celnego na jego wniosek przywraca się do służby w przypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem Sądu jeżeli zwolnienie jego nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu decyzji. Skarżący zarzucił, iż w postępowaniu administracyjnym nie zastosowano się do reguł procesowych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego przez wszczęcie postępowania bez udziału strony, naruszenie przepisów dotyczących terminów, doręczeń, protokółów i pełnomocników. Wskazał, iż przedmiotowym rozstrzygnięciem organ naruszył zasadę domniemania niewinności podejrzanego do czasu skazania prawomocnym wyrokiem Sądu oraz prawo do obrony zagwarantowane w art. 42 Konstytucji RP. Naruszono także art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdyż skazano go w postępowaniu administracyjnym przed ukończeniem prawomocnym wyrokiem postępowania karnego. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, iż jest właściwy do jej rozpoznania na podstawie art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. K-1/04 (OTK-A 2004/9/93) orzekł, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy będące przedmiotem rozważań Trybunału dodały do przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, normującego przesłanki obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza celnego, nowe punkty 8a i 8b, które przewidują zwalnianie funkcjonariusza celnego ze służby, w przypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego oraz tymczasowego aresztowania. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zawarł rozważania dotyczące zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności w szerokim znaczeniu (art. 2 Konstytucji) zasadą równości (art. 32 Konstytucji) oraz zasadą demokratycznego państwa prawa. Kwestionowane przepisy, wobec braku regulacji przejściowych, znalazły zastosowanie także w stosunku do funkcjonariuszy celnych, którzy zostali tymczasowo aresztowani albo przeciwko nim został skierowany akt oskarżenia przed dniem 10 sierpnia 2003 r. tj. datą wejścia w życie wskazanych przepisów. Trybunał stwierdził, że "na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony". Odnosi się to zwłaszcza do celników ze względu na skalę tzw. presji korupcyjnej, która pojawia się w wyjątkowym natężeniu. Sama ustawa o Służbie Celnej wyznacza liczne ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych (np. zakaz uczestniczenia w strajku, zakaz należenia do partii politycznych, nakaz składania corocznych oświadczeń majątkowych). Stosunki służbowe celników nie są stosunkami pracy, ale mają charakter administracyjny. Specyfika pracy celnika powoduje, że wymagane są od nich wyższe wymagania jeżeli chodzi o kwalifikacje, cechy osobowościowe i postawę moralną. Bardziej rygorystycznie w stosunku do innych profesji są ukształtowane też zasady utraty przez celników statusu pracowniczego. Niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić w stosunku do celników i innych funkcjonariuszy publicznych inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej. Z takimi rozwiązaniami uwzględniającymi specyfikę danej służby mamy do czynienia we wszystkich służbach mundurowych. Trybunał podkreślił, że zasada domniemania niewinności sama z siebie nie wyklucza wiązania z faktem toczącego się postępowania karnego, jakichkolwiek konsekwencji prawnych w stosunku do podejrzanego lub oskarżonego. Podobnie zasada równości nie ma charakteru absolutnego i ustawodawca może przy spełnieniu pewnych warunków odstąpić od niej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że omawiane przepisy nie naruszają konstytucyjnej zasady równości. Sąd I instancji w składzie orzekającym podzielił poglądy wyrażone w tym wyroku i wskazał, iż w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zagadnienie konstytucyjności przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej zostało rozstrzygnięte, a zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie nie oznacza naruszenia przez organ zasady domniemania niewinności. Nie została także naruszona zasada niedziałania prawa wstecz. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, iż organ otrzymując informację o tymczasowym aresztowaniu skarżącego, nie musiał przeprowadzać postępowania wyjaśniającego, ani tym bardziej badać zasadności zastosowania tego środka zapobiegawczego. Wystąpienie tej przesłanki skutkowało zwolnieniem skarżącego ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej. Postępowanie administracyjne w takiej sprawie jest bowiem ograniczone. Ustaleniu winy bądź niewinności skarżącego, służy wyłącznie postępowanie karne prowadzone przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił : 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwaną dalej Ppsa – w związku z art. 3 ustawy z dnia 01 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 1997 r. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej podstawy prawnej rozwiązania ze skarżącym stosunku służby, tj. art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tj. Dz. U. 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) – zwana dalej Ustawą, a w szczególności z art. 2, art. 7, art. 60 art. 65 ust. 1 art. 67 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, co w przypadku stwierdzenia niezgodności tegoż przepisu z Konstytucją skutkowałoby uchyleniem decyzji wydanych na jego podstawie, b) art. 134 Ppsa w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 Ustawy, przez przyjęcie, iż pomimo braku w aktach sprawy formalnego dowodu świadczącego o doręczeniu wnoszącemu skargę zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby celnej, spełniony został wymóg wynikający z art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a., a przez to zapewniono wnoszącemu skargę prawo do uczestnictwa w toczącym się postępowaniu i wobec powyższego, strona miała zapewnione w sposób należyty prawo udziału w postępowaniu w swojej sprawie i obrony swoich praw, c) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b Ppsa w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 Ustawy przez przyjęcie, iż pomimo braku w aktach sprawy formalnego dowodu świadczącego o doręczeniu wnoszącemu skargę zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby celnej i ustalenia faktu braku formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdy tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b) Ppsa, przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawą do wznowienia postępowania, nakłada na sąd administracyjny obowiązek uchylenia decyzji. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj : a) art. 25 ust. 1 pkt 8b Ustawy z związku z art. 2, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż art. 25 ust. 1 pkt 8b Ustawy stanowi przesłankę obligującą Dyrektora Izby Celnej w Gdyni do zwolnienia wnoszącego skargę ze służby w sytuacji, gdy w stosunku do skarżącego zastosowano tymczasowe aresztowanie, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad: przyzwoitej legislacji, wolności jednakowego dostępu do służby publicznej obywateli korzystających z pełni praw publicznych, wolności pracy oraz prawa do zabezpieczenia społecznego oraz zasady proporcjonalności. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Trybunał Konstytucyjny orzekał jedynie o zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, z zasadą domniemania niewinności oraz z zasadą równości. Trybunał nie orzekał o zgodności tego przepisu z innymi konstytucyjnymi zasadami, w tym w szczególności z zasadą zaufania obywateli do państwa, zasadą zabezpieczenia społecznego oraz zasadą proporcjonalności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej art. 25 ust. 1 pkt b ustawy o Służbie Cywilnej pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym, w Służbie celnej, służbę może pełnić osoba, która nie była karana za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Tak więc z jednej strony ustawa gwarantuje w normalnym toku służby – prawo do bycia funkcjonariuszem do chwili skazania prawomocnym wyrokiem karnym, zaś z drugiej strony nowelizacja tej ustawy doprowadziła do stanu wykluczającego to prawo poprzez wprowadzenie nakazu obligatoryjnego zwolnienia ze służby z chwilą zastosowania tymczasowego aresztowania. Wprowadzony do ustawy art. 25 ust. 1 pkt 8b narusza zasadę przyzwoitej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Narusza także art. 60 Konstytucji, który przyznaje wszystkim obywatelom korzystającym z pełni praw publicznych, prawo dostępu do służby publicznej, na jednakowych zasadach. Z punktu widzenia pełni praw publicznych, niczym nie różni się sytuacja prawna osoby, w stosunku do której zastosowano areszt tymczasowy od osoby, przeciwko której toczy się postępowanie przygotowawcze, a wobec której tego środka zapobiegawczego nie zastosowano. Każda z tych grup korzysta z pełni praw publicznych, to jednak osoby z pierwszej w/w grupy już w chwili tymczasowego aresztowania pozbawione są gwarantowanych im Konstytucją praw. Samo zastosowanie tymczasowego aresztowania nie przesądza jeszcze o winie takiej osoby. Przepis art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy Służbie Celnej, godzi także w zasadę wolności pracy sformułowaną w art. 65 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca nie przewidział żadnego rozwiązania na wypadek uchylenia tymczasowego aresztowania i jednoczesnego dalszego prowadzenia postępowania przygotowawczego – funkcjonariusz zostaje pozbawiony możliwości powrotu do służby. Pozostaje ze świadectwem pracy równoznacznym w skutkach ze zwolnieniem dyscyplinarnym i przez okres 180 dni zostaje pozbawiony prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Funkcjonariusz, który bez własnej winy pozostał bez pracy, został faktycznie pozostawiony ze strony państwa bez żadnego zabezpieczenia, co pozostaje w sprzeczności z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Naruszenie tych konstytucyjnych zasad nie pozostaje w żadnej proporcji do dobra, które przepis art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy miał chronić. To powoduje, że przepis ten jest niezgodny z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 60 Konstytucji. Podniesiono także, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, istotną w sprawie jest kwestia w jakiej dacie nastąpiło wszczęcie postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, gdyż w aktach brak jest dowodu doręczenia mu zawiadomienia o jego wszczęciu. Tym samym organ nie wykazał, że zaistniał warunek do zastosowania art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej. Fakt niezawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jest to bowiem podstawą do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Ppsa stwierdzenie naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje, iż sąd administracyjny decyzje uchyla. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183. Przesłanki te w tej sprawie nie wystąpiły. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy na wstępie zauważyć, że pełnomocnik skarżącego nie powołał art. 174 Ppsa, co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w tym przepisie. W związku z tym, rozważanie należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Jako nietrafny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 Ppsa, poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, dotyczącym zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej z art. 2, 7, 60, 65 ust. 1, 67, 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 533/04- ONSA i WSA 2005, nr 1, poz. 11 wyraził pogląd, iż wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, iż Sąd I instancji mógł zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym podziela. Za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby celnej, wynikał z dokonania przez organ administracji błędnej oceny art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten nakazuje stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania, o którym mowa w ust. 1 art. 81 cyt. ustawy. Organ uznał, iż to odesłanie dotyczy wyłącznie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić należy, iż przepis art. 81 ust. 1 tej ustawy w pierwszej swojej części odnosi się także do postępowania kończącego się decyzją, od której można złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego powinny być stosowane w całym postępowaniu dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, a więc także w postępowaniu mającym charakter postępowania pierwszoinstancyjnego. Odmienny pogląd stanowiłby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy, który kontroli sądu administracyjnego poddawałby decyzję wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, a wykluczał by taką kontrolę w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Należy jednak podzielić dokonaną przez Sąd I instancji oceną, że z uwagi na przesłankę zwolnienia ze służby – tymczasowe aresztowanie - ta wada postępowania nie miała wpływu na wynik postępowania, gdyż skarżący nie tylko wiedział o zastosowaniu wobec niego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania, ale także brał udział w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Jako chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego podnoszący sprzeczność art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji. Dostęp do służby publicznej na równych zasadach jest zapewniony wszystkim, którzy spełniają ustawowe przesłanki, w tym wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii. Osoba tymczasowo aresztowana do chwili umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem, takiej opinii nie posiada. W przypadku, gdy wystąpi jedna z powołanych przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, osoba ta może ubiegać się o przywrócenie do służby. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.