II SA/Sz 349/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2006 r. sprawy ze skargi Spółki J. z siedzibą w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług. oddala skargę Pismem z dnia [...] r. Spółka J. z siedzibą w [...] skierowała do Prezydenta Miasta [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które, w jej ocenie, nastąpiło poprzez wydanie przez ten organ Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Według Spółki, stanowiący podstawę wydania zarządzenia art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm.) upoważniał wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do ustalenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych w art. 7 ust. 1 ustawy. Z zapisu tego wynika zatem, że Prezydent Miasta [...] został upoważniony jedynie do określania wymogów jakie powinien spełniać sam przedsiębiorca, nie zaś jego baza transportowa na co wskazano w §2 pkt 4 Zarządzenia. Zawarty więc w §2 pkt 4 Zarządzenia zapis, iż baza transportowa musi odpowiadać wymaganiom wynikającym z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów sanitarnych został sformułowany bez upoważnienia ustawowego. Ponadto, kwestionowane Zarządzenie nie zostało opublikowane zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Odpowiadając na powyższe wezwanie Prezydent Miasta [...] poinformował Spółkę J., że nie znajduje podstaw do uznania naruszenia prawa Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. Spółka J., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, w zakresie obejmującym §2 pkt 4 tego Zarządzenia. Uzasadniając skargę Spółka stwierdziła, że Prezydent Miasta [...] nie miał podstaw do określenia w §2 pkt 4 Zarządzania konieczności spełniania przez bazę przedsiębiorcy ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia, wymagań przepisów budowlanych, sanitarnych, czy ochrony środowiska. Przepis ten został zatem wydany bez upoważnienia ustawowego i jako taki winien być uznany za nieważny. Stanowisko swe Spółka podtrzymała w kolejnych pismach procesowych z dnia [...] r., [...] r. i [...] r. jednocześnie wyjaśniając, że skutkiem nie przedłożenia dokumentów (zaświadczeń) potwierdzających spełnienie przez bazę transportową skarżącej wymogów określonych w § 2 pkt 4 Zarządzenia, było negatywne stanowisko Prezydenta Miasta [...], który decyzją z dnia [...] r. odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...]. Nie wyeliminowanie spornego zapisu Zarządzenia w dalszym ciągu ograniczy Spółce możliwość uzyskania zezwolenia, czym skarżąca uzasadniła swój interes prawny we wniesieniu skargi. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podał, że zaskarżony akt został wydany na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dającego prezydentowi upoważnienie do określenia i formułowania wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Od woli organu zależy rodzaj i stopień szczegółowości wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych ograniczeń. Zdaniem Prezydenta, wymagania te powinny być i są uzasadnione charakterem i celem działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uzasadnienie sądowej oceny zaskarżonego Zarządzenia rozpocząć należy od wyjaśnienia kwestii charakteru aktu prawnego jaki stanowi Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowego zarządzenia, zobowiązywała odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych art. 7 ust. 1 ustawy. Określenie i podanie do publicznej wiadomości tych wymagań, w ocenie Sądu, stanowi akt podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, który w rozpoznawanej sprawie przyjął formę zarządzenia Prezydenta Miasta [...]. Zarządzenie to nie może być zatem uznane jako akt prawa miejscowego (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt [...] nie publ.). Tożsame stanowisko prezentowane jest w literaturze przedmiotu (np.: "Prawo ochrony środowiska dla praktyków", pod red. J. Jędrośki i J. Jerzmańskiego, wyd. Dashöfer, W-wa 2003; W. Radecki "Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz.", wyd. ABC, 2005 r.). Przechodząc od oceny zarzutu wydania bez ustawowego upoważnienia przedmiotowego Zarządzenia w części określonej w §2 pkt 4, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nietrafny. Art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąc, iż "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych w ust. 1" nie tylko upoważniał ale i obligował właściwy organ do podania określonych wymagań do wiadomości publicznej. W treści takiej informacji, zawartej tu w Zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., powinny znaleźć się, skierowane do wszystkich potencjalnie zainteresowanych, wymagania jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie konkretnych usług. W art. 7 jak i w całej ustawie, nie sprecyzowano o jakie wymagania chodzi, dając tym samym organom swobodę w ich określeniu. Swoboda ta oczywiście winna mieścić się w granicach prawa i nie naruszać konstytucyjnych zasad, takich jak np. zasada wolności prowadzenia działalności gospodarczej. W spornym §2 pkt 4 Zarządzenia zamieszczono stwierdzenie, że przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie winien posiadać tytuł prawny do dysponowania bazą transportową lub jej filią wyposażoną w obiekty budowlane i środki techniczne (pojazdy, urządzenia, kontenery, pojemniki i inne) odpowiednie, w ilości i jakości, do zakresu planowanej działalności, spełniającą wymagania przepisów budowlanych, sanitarnych i ochrony środowisko, zlokalizowaną na terenie miasta [...]. Dokonując analizy objętego skargą Zarządzenia, Sąd nie dostrzegł naruszenia nim przez Prezydenta Miasta [...] prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem wniosków skargi, a w szczególności zarzutu wydania Zarządzenia bez podstawy prawnej. Wbrew wywodom skargi, sformułowanie zamieszczone w §2 pkt 4 Zarządzenia nie jest tożsame z koniecznością przedłożenia przez podmiot ubiegający się o stosowne pozwolenie "zaświadczenia odpowiedniego organu budowlanego lub sanitarnego o zgodności z przepisami szczególnymi budynków i bazy transportowej". Słusznie natomiast skarżąca Spółka podniosła, że w oparciu o w/w zapis żądanie dokumentów potwierdzających spełnienie przez posiadaną bazę transportową przepisów budowlanych i sanitarnych nie znajduje odpowiedniego oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, tym bardziej, że sporne Zarządzenie Prezydenta Miasta [...], jak już wcześniej podkreślono, nie stanowi aktu prawa miejscowego. Tym niemniej umieszczenie przez Prezydenta w Zarządzeniu informacji o wymogu dysponowania przez przedsiębiorcę zapleczem technicznym spełniającym wymogi obowiązujących przepisów prawa – należy odczytać jako swego rodzaju przypomnienie wszystkim przedsiębiorcom ubiegającym się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie określonych usług, o ich powinnościach z tym związanych w zakresie konieczności przestrzegania przepisów z dziedziny budownictwa, warunków sanitarnych i ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, takiego działania organu nie można uznać jako naruszającego prawo. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.