II SA/Gl 108/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA Rafał Wolnik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 06 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł /[...] zł/. Burmistrz W. decyzją nr [...] r. z dnia [...] r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego /o znaczeniu lokalnym/ dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oznaczonej jako [...] P., przewidzianej do realizacji w P., przy ul. A , na działce o nr ewid. A, karta mapy [...], obręb P.. W podstawie prawnej decyzji organ orzekający powołał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717/. Jako podstawę decyzji wskazano także ustawy: z 21.08.1997 o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 z zm./; z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. Nr 16, poz. 78 z zm./; z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. Nr 30, poz. 163 z zm./; z dnia 28.09.1991 r. o lasach /Dz.U. Nr 101, poz. 444 z zm./. W uzasadnieniu organ podał, że teren którego dotyczy wniosek "A" S.A. nie leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po dokonaniu obwieszczenia oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania /[...].2004 r./ zastrzeżenia do projektowanej inwestycji złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości oraz grupa mieszkańców. W następstwie oględzin terenu stwierdzono, że na części działki nr A objętej wnioskiem rośnie młodnik sosnowy, pochodzący z zalesienia sztucznego. Zgodnie z art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o lasach – lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha, pokryty roślinnością leśną, a przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organ uznał, że planowane zamierzenie wykazuje niezgodność z przepisami odrębnymi i dlatego odmówił ustalenia wnioskowanej lokalizacji celu publicznego. Wnioskodawca w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 50 ust. 4, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także iż nie wskazano w niej podstawy prawnej negatywnego rozstrzygnięcia. Organ wprawdzie powołał się na art. 2 i art. 3 ust. 1 o lasach, ale nie odniósł się do okoliczności, że wskazana nieruchomość oznaczona jest w ewidencji gruntów jako rola. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi wyjątek od generalnej zasady ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów art. 50 – 59 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia przesłanki do zaliczenia jej do inwestycji celu publicznego. Definicja tej inwestycji została zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznacza działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego. Inwestycja celu publicznego zawsze jest bowiem ukierunkowana na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości co najmniej na poziomie lokalnym, a inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego. "A" S.A. w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Motywując zgłaszane żądanie Spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu i wskazała na brak ustosunkowania się do nich przez organ odwoławczy. Przede wszystkim jednak skarżąca skupiła się na polemice z organem odwoławczym w kwestii czy zamierzona inwestycja stanowi realizację celu publicznego. Łączność jest bowiem celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a łączność komórkowa jest łącznością publiczną, bowiem usługi telefonii komórkowej są dostępne dla każdego obywatela w stopniu nie mniejszym niż usługi łączności stacjonarnej. Brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżąca Spółka, jako podmiot prywatny nie może realizować celów publicznych. Stanowiłoby to naruszenie art. 20 i 32 Konstytucji oraz stanowiło dyskryminację z uwagi na formę własności. Zdaniem Spółki zaskarżona decyzja z naruszeniem prawa odmawia podmiotowi o niepublicznej formie własności możliwości realizacji poprzez swoją działalność interesu publicznego w formie łączności publicznej. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest celem publicznym w zakresie łączności publicznej, bo zaspokaja zbiorowe potrzeby łączności ogółu społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyraził pogląd, że cele publiczne mogą być realizowane wyłącznie przez Skarb Państwa lub gminę w zakresie obowiązków nałożonych ustawami, co oznacza, że sporna inwestycja, która ma być realizowana przez skarżącą Spółkę nie jest inwestycją celu publicznego. Stanowisko podobne zostało zajęte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25.11.2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2504/02. W konkluzji odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem – w ocenie składu orzekającego – zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako p.p.s.a./. Naruszenie to polegało na błędnej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 8, poz. 717 z zm./ poprzez nieuznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego z uwagi na fakt, iż cele publiczne realizować może wyłącznie Skarb Państwa lub gmina w zakresie obowiązków nałożonych ustawami. W świetle powyższego stanowiska organu odwoławczego zagadnieniem podstawowym jest zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego. Artykuł 2 ust. 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera definicję legalną "inwestycji celu publicznego", jako działania o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponadlokalnym /powiatowym, wojewódzkim, krajowym/, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z zm./. Inwestycja celu publicznego składa się zatem z dwóch elementów: przedmiotu /celu/ danej inwestycji, który powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zgodnie z pkt 10, innych celach publicznych określonych w odrębnych ustawach oraz przypisaniu inwestycji znaczenia co najmniej lokalnego. Z powołanej definicji inwestycji celu publicznego – zdaniem składu orzekającego – nie wynika by mogła ona być realizowana wyłącznie przez podmiot publiczny. Inaczej mówiąc dla klasyfikacji prawnej danej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia kto finansuje i realizuje daną inwestycję. Jednostką realizującą cel publiczny może być także podmiot prywatny /por. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego. Warszawa 2004, str. 369/. Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – prof. Marek Szewczyk, Casus, zeszyt 6 z 2003 r., Tomasz Grossman – Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności – Państwo i Prawo nr 9/05/. Z kolei celem publicznym zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest m.in. budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie chodziło o inwestycję związaną z działalnością telekomunikacyjną należy ustalić czy w celu publicznym wskazanym jako "budowa i utrzymanie urządzeń łączności publicznej" mieści się działalność telekomunikacyjna, czyli co obejmuje sobą pojęcie "łączność publiczna". Określanie celów publicznych wymienionych w art. 6 wymaga sięgnięcia do ustaw szczegółowych. Pojęcie "łączność" nie zostało zdefiniowane w aktualnie obowiązującym systemie prawa. W poprzednio obowiązującej ustawie z 23.11.1990 r. o łączności /Dz.U. Nr 117/1995 poz. 564 z zm./ "łączność" obejmowała działalność w zakresie poczty i telekomunikacji. Obecnie termin "łączność" zachował się w ustawie o działach administracji rządowej /art. 16 ustawy z 4.09.1997 – Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 z zm./ gdzie dział łączności obejmuje sprawy poczty i telekomunikacji. Z kolei ustawa z dnia 16.07.2004 r. Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. Nr 171, poz. 1800/ nie zawiera pojęcia telekomunikacji publicznej ale wiele razy używa kwantyfikatora "publiczny" /np. publiczna sieć telekomunikacyjna, publiczna sieć telefoniczna/. Kwantyfikator ten – zdaniem składu orzekającego – należy łączyć z dostępnością dla ogółu użytkowników, a nie podmiotem publicznym, który realizuje inwestycję. Podstawową cechą "łączności publicznej", w skład której wchodzi telekomunikacja /art. 16 ustawy o działach administracji rządowej/ jest dostępność usług dla wszystkich potencjalnych odbiorców. Taka wykładnia pojęcia "łączności publicznej" pozostaje w zgodności z przemianami gospodarczo-ustrojowymi w naszym kraju i jest wykładnią prokonstytucyjną /art. 20 i art. 32 ust. 2 Konstytucji/. Okoliczność, że budowa stacji bazowej dla telefonii komórkowej ma także charakter komercyjny, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 4.10.2005 r. sygn. akt II OSK 495/05 "w świetle przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i funkcjonalnej wykładni przepisów Prawa telekomunikacyjnego, w tym zwłaszcza celów tej ustawy /art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4/ nie stanowi przeszkody dla uznania takiego rodzaju inwestycji za inwestycję celu publicznego". W świetle powyższego stanowiska Sądu za zasadny należy uznać podstawowy zarzut skargi to jest naruszenia przez organ odwoławczy art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zamierzenie budowlane skarżącego nie stanowi inwestycji celu publicznego z uwagi na podmiot wnioskujący o wydanie tej decyzji. Nadto należy wskazać, że organ odwoławczy naruszył także swoje obowiązki wynikające z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa przez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Z kolei decyzja organu I instancji, jak słusznie podnosi skarżący w sposób wyraźny nie wskazuje na przyczyny /stan faktyczny i prawny/, które spowodowały odmowę – dla objętej wnioskiem inwestycji – ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. O ile istotnie organ uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustawą z dnia 28.09.1991 r. o lasach /Dz.U. Nr 101, poz. 444 z zm./, a mianowicie jej art. 2 i art. 3 ust. 1, to uzasadnienie decyzji nie zawiera ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na zastosowanie powołanych przepisów ustawy o lasach. Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 25.11.2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2504/02 należy stwierdzić, iż obecnie orzekający skład nie podziela zawartego w nim poglądu, iż inwestycje celu publicznego może realizować jedynie podmiot publiczny. Nadto wskazany wyrok został uchylony wyrokiem NSA z dnia 6.01.2006 r. sygn. akt II OSK 379/05, w którego uzasadnieniu stwierdzono "inwestor /"B" Spółka z o.o./ prowadzi działalność w zakresie łączności publicznej, a więc usług ogólnodostępnych w zakresie komunikacji społecznej. Telefonia komórkowa jest jedną z form komunikacji społecznej, która służy całej społeczności zarówno lokalnej jak i ponadlokalnej..." W postępowaniu ponownym organy orzekające – uwzględniając przedstawioną przez Sąd wykładnię pojęcia "inwestycja celu publicznego" powinny przeprowadzić postępowanie określone w przepisach art. 50 - 59 ustawy z dnia 27.03.2003 r., a w przypadku brzmienia, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi wyraźnie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, wykazał na czym ta niezgodność polega, co wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego, odniesienia się w tym zakresie do dowodów składanych przez wnioskodawcę, a następnie umotywowania przyjętej kwalifikacji prawnej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.