II OSK 880/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 39/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną J. S. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Bk 39/06) oddalającego jego skargę na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], wydaną w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu 28 sierpnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej rozbudowy należącego do J. S. zakładu Uboju i Przedsiębiorstwa Mięsnego, usytuowanego w B. przy ul. S. W toku postępowania ustalono, że na podstawie wydanego dnia 5 września 1995 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. pozwolenia na budowę właściciel wzniósł zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budynek masarni o wymiarach 15,60 m x 10,40 m i o powierzchni zabudowy 162,24 m2. W następnych latach wokół tego budynku pobudował bez koniecznych pozwoleń na budowę nowe, znacznie mniejsze obiekty budowlane z przeznaczeniem na: 1. kotłownię murowaną (o wymiarach 6,15 x 5,20 m), 2. pomieszczenia do obsługi palenisk (o wymiarach 4,15 x 3,40 m), 3. pomieszczenia szatni i mycia pojemników (o wymiarach 10,80 x 6,70 m), 4. zadaszenie pod sprężarkę (o wymiarach 2,40 x 2,55 m), 5. chłodnię na odpady (o wymiarach 6,15 x 3,00 m), 6. pomieszczenie przedubojni (o wymiarach 2,30 x 3,00 m), 7. pomieszczenie do wpuszczania bydła (o wymiarach 5,05 x 3,05 m). Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 2 września 2003 roku nr INB-7355-51/02, wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych i zobowiązał pana J. S. do przedłożenia, w terminie do dnia 28 listopada 2003 roku: - zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3, a mianowicie: a) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz i opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, b) zaświadczenia o wpisie projektanta i osoby sporządzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, d) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ w postanowieniu poinformował inwestora, że wykonanie wyżej wymienionych czynności umożliwi zastosowanie procedury legalizacyjnej, przewidzianej w ustawie Prawo budowlane. J. S. nie wywiązał się w terminie z nałożonych na niego obowiązków. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 16 grudnia 2003 r. wydaną na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał dokonanie rozbiórki wymienionych wyżej obiektów. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji - decyzją z dnia 17 lutego 2004 r. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 maja 2004 r. ponownie nakazał J. S. rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Od decyzji tej inwestor wniósł odwołanie. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uznał to odwołanie za nieuzasadnione i decyzją z dnia 7 lipca 1994 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016). Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa przedmiotowych obiektów nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego przewidują możliwość zalegalizowania budynków wzniesionych bez takiego pozwolenia, gdy budowa ich nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i są one zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Dlatego organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną w stosunku do przedmiotowych obiektów. J. S. nie dostarczył jednak w wyznaczonym terminie dokumentacji wskazanej postanowieniem z dnia 2 września 2003 r. i w tej sytuacji organ był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Ustosunkowując się do odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż obiekty objęte tym nakazem zostały wybudowane już po zakończeniu budowy budynku, którego dotyczyło pozwolenie na budowę z 1995 r. Były to odrębne obiekty budowlane, posadowione na oddzielnych fundamentach i część z nich nawet nie przylegała do budynku, na który wydane było pozwolenie na budowę. Brak jest więc podstaw do uznania, że przy budowie masarni doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J. S. podniósł, że przedmiotowe obiekty budowlane nie zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, lecz zostały wykonane w ramach rozbudowy zakładu niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 5 listopada 1995 r., nr [...], wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Obiekty te zostały zbudowane wraz z rozbudową masarni i stanowią jako całość pod względem kubaturowym i technologicznym Zakład Uboju i Przetwórstwa Mięsnego. Skarżący podkreślił, iż rozbudowa zakładu wraz z budową przybudówek była prowadzona w jednym czasie. W związku z tym w ocenie skarżącego organ ewentualnie winien zastosować art. 50 Prawa budowlanego, tj. zakwalifikować popełnioną samowolę budowlaną jako niezgodną z pozwoleniem na budowę, co spowodowałoby niepodleganie wysokiej opłacie legalizacyjnej. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r. skargę oddalił uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Za bezsporne Sąd uznał, iż budynki będące przedmiotem postępowania zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę jako samowola budowlana. Udzielone w dniu 5 listopada 1995 r. pozwolenie na budowę nie dotyczyło bowiem tych obiektów. Za nieuzasadnione i nieprzekonywujące uznał Sąd wyjaśnienia skarżącego, iż sporne obiekty stanowią wynik niezgodnej z pozwoleniem na budowę realizacji budynku masarni. Pozwolenie na budowę nie obejmowało tych obiektów a dotyczyło tylko jednego, konkretnego i ściśle opisanego budynku z jednoznacznie określonymi pomieszczeniami i dokładnie wskazaną lokalizacją. Budynki ujęte zaskarżoną decyzją nie mogą być uznane za część budynku masarni wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1995 r. Sąd I instancji stwierdził następnie, iż brak jest w sprawie dowodów wskazujących, że sporne obiekty zostały wybudowane w okresie 2 lat od dnia uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę. Z zebranego w sprawie materiału wynika natomiast, że zostały one wzniesione w latach 1998-2000 i było to następstwem konieczności zapewnienia odpowiednich warunków pracy, wymogów sanitarnych i konieczności dostosowania zakładu pracy do odpowiednich wymogów w tego typu działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w konkluzji, iż organy administracyjne prawidłowo zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego i orzekły na ich podstawie nakaz rozbiórki. Od omówionego wyżej wyroku J. S. wniósł wskazaną na wstępie skargę kasacyjną. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. - Dz.U. Nr 153, poz. 1270) przez zastosowanie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zamiast przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. przez: - wydanie wyroku z pominięciem materiału zebranego w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę zakładu masarskiego z dnia 5 września 1995 r. ze względu na kolizję inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - niedostrzeżenie, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak analizy materiału dowodowego w kwestii daty budowy spornych obiektów budowlanych, - niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów ar. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego zamiast art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Uzasadniając te zarzuty skarżący twierdził, iż w sprawie doszło jedynie do samowolnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji zawierającej pozwolenie na budowę, a nie do całkowitego zignorowania uprawnień organów budowlanych do oceny zamierzenie inwestycyjnego oraz udzielenia przez te organy pozwolenia na budowę. Podniósł, iż sporne budynki stanowią całość Zakładu Uboju i Przetwórstwa Mięsnego w B. pod względem kubatury i technologii. Skarżący zarzucił niewyjaśnienie spornej kwestii daty rozpoczęcia i zakończenia przez inwestora przedmiotowej rozbudowy twierdząc, iż miała ona miejsce równocześnie z budową masarni. W związku z tym wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna opiera się na podstawowym założeniu, że w sprawie nie doszło do samowolnego wybudowania zespołu odrębnych budynków, lecz jedynie do istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w wydanym w 1995 r. pozwoleniu na budowę budynku masarni należącej do zakładu Uboju i Przetwórstwa Mięsnego w B. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, brak było podstaw do zastosowania przez organy administracyjne przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego przewidujących rozbiórkę obiektów budowlanych wzniesionych bez koniecznego pozwolenia na budowę, a powinna być zastosowania procedura wskazana przepisami art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy. Stanowiska tego, na gruncie ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie można zaakceptować. Wymienione przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczą nie budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz tylko prowadzonej legalnie budowy, w czasie której dokonano istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach. W obecnie obowiązującym stanie prawnym istotne i nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego można zdefiniować na podstawie przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. O odstąpieniu od warunków i ustaleń projektu budowlanego i pozwolenia na budowę można jednak mówić tylko wówczas, gdy zachodzi tożsamość obiektu oznaczonego w tym pozwoleniu i obiektu, którego odstępstwa dotyczą. Nie można bowiem mówić o odstępstwach od projektu i pozwolenia na budowę, gdy wybudowano całkiem inny obiekt, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zalegalizowanie w nim istotnych odstępstw od projektu, musi dotyczyć tak podstawowych jego cech jak kubatura czy usytuowanie na działce (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 2004 r., OSK 594/04, niepubl.). Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że przedmiotem postępowania są całkowicie odrębne, od wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 5 września 1995 r. masarni, budynki. Zostały one posadowione na oddzielnych fundamentach, mają inne przeznaczenie niż obiekt wybudowany legalnie i niektóre z nich nawet do tego obiektu nie przylegają. Trafnie więc organy przyjęły, iż w sprawie stwierdzono samowolne wybudowanie obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę a nie budowę z dokonaniem odstępstw od zatwierdzonego projektu. W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Nie są również uzasadnione zarzuty dotyczące obrazy przepisów procesowych. Ustalając rodzaj samowolnie wybudowanych budynków i przybliżony okres ich budowy organy oparły się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Istotną jego część stanowiły protokoły kontroli i notatki służbowe sporządzone przez Inspekcję Sanitarną oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii. Kwestionując te ustalenia i zarzucając obrazę art. 7 i 77 § 1 k.p.a. skarżący nie przedstawia żadnych istotnych argumentów i nie wskazuje na żadne dowody podważające trafność ustaleń zaaprobowanych wyrokiem Sądu I instancji. Natomiast zarzut pominięcia materiału dowodowego ze sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z 5 września 1995 r. jest o tyle bezzasadny, że obie sprawy mają tylko bardzo luźny związek i ustalenia przyczyn nieważności pozwolenia na budowę w żaden sposób nie mogły wpłynąć na treść wydanych w tej sprawie decyzji i wyroku WSA w Białymstoku. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nieposiadającą uzasadnionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).