I OSK 1003/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Barbara Adamiak Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1138/05 w sprawie ze skargi F. Z. i D. Z. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wojewody Kujawsko – Pomorskiego na rzecz D. Z. i F. Z. solidarnie kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] wydanych w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 50/15 o pow. 0,0283 ha i nr 50/12 o pow. 0,0017, nr KW 16282 dla Sądu Rejonowego w [...] na rzecz D[...] Z[...] (w ½ części) oraz F. Z. (w ½ części). Odmawiając zwrotu nieruchomości Starosta [...] wskazał, iż wprawdzie na wywłaszczonej nieruchomości nie wybudowano hotelu robotniczego – co stanowiło cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z dnia 5 lipca 1975 r., jednakże zrealizowano inny cel mający charakter publiczny. Po wykupie od J. Z. działki nr 50/8 dokonano jej podziału na działki nr 50/11 i 50/12. Następnie działkę nr 50/11 podzielono na działki nr 50/13, 50/14 i 50/15. Podział miał na celu wyodrębnienie działek zajętych pod urządzoną ulicę zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz działek pozostałych przeznaczonych do ewentualnego zwrotu. Organ podniósł, że we wcześniejszych postępowaniach działka nr 50/14 została zwrócona J. Z., a działka nr 50/13 jej następcom prawnym to jest D. Z. w ½ części i F. Z. w ½ części. Rozpatrywany wniosek obejmuje pozostałą część pierwotnej nieruchomości, to jest działki nr 50/12 i nr 50/15, które zostały trwale zagospodarowane w postaci chodnika i trawnika wchodzącego w skład pasa drogowego ulicy, co potwierdza protokół z wizji terenowej z dnia 16 marca 2005 r. Starosta Inowrocławski wskazał, iż zgodnie z art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeśli został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto zaznaczył, iż z przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm.) wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Zdaniem organu, nie było możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż stanowi ona część drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji F. Z. i D. Z. wskazali, że Starosta nie posiada uchwały Rady Powiatu [...] o przejęciu dróg powiatowych. Podnieśli również, iż jednostki samorządu terytorialnego nie są osobą trzecią w rozumieniu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że droga ta została wybudowana pod rządem ustawy z dnia 29 marca 1962 r. i mają do niej zastosowanie przepisy wykonawcze. Pas zieleni przy parkingu nie spełnia funkcji przewidzianych w ustawie, gdyż nie osłania i nie zabezpiecza ludzi a ewentualnie parkujące samochody. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując iż roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje, gdyż mimo nie zrealizowania celu w jakim ją wywłaszczono, zrealizowano inny cel, a mianowicie urządzono na niej część ulicy [...] w [...]. Przy tym na przedmiotowej ulicy cel publiczny został zrealizowany już z chwilą zaliczenia jej do kategorii dróg wojewódzkich (na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim). W 1998 r. nastąpiło przekwalifikowanie kategorii drogi z mocy prawa, lecz charakter publiczny drogi nie uległ zmianie, stąd podjęcie uchwały zaliczającej ją do kategorii dróg powiatowych przez samorząd powiatowy było zbędne. Organ wskazał również, iż okoliczność, że jednostki samorządu terytorialnego nie są osobą trzecią w rozumieniu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami i mienie tych jednostek podlega zwrotowi nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Natomiast rozpatrzenie zarzutu, że droga została wybudowana pod rządem ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych i mają do niej zastosowanie przepisy wykonawcze tej ustawy oraz, że pas zieleni przy parkingu nie spełnia funkcji przewidzianej w ustawie, nie należy do zakresu postępowania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli F. Z. i D. Z.. W skardze ponownie wskazali, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, gdyż pod jej rządem została wybudowana droga i włączona sporna działka. Ustawa nie przewidywała oddzielenia pasa drogi od parkingu trawnikiem, jak ma to miejsce w sprawie. Pas zieleni ma oddzielać przeciwne pasy ruchu. Zdaniem skarżących sporna działka jest zbędna dla funkcjonowania drogi powiatowej i tylko nadmierny formalizm urzędników powoduje istnienie sporu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 22 lipca 2005 r. W ocenie Sądu kluczowym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było stwierdzenie, że opisane działki wchodzą w skład pasa drogowego i osoby fizyczne nie mogą stać się właścicielem części drogi publicznej. Orzekające w tej sprawie organy przyjęły, że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny, co stosownie do art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w zakresie wskazanych wyżej problemów brak jest szczegółowych rozważań w zaskarżonych decyzjach co powoduje, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezspornym jest, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oraz że droga powiatowa stanowi własność powiatu i nie może być zwrócona. W żadnej z wydanych w sprawie decyzji nie prowadzono wyczerpującej analizy materiału sprawy, stwierdzając arbitralnie, że nieruchomości, które są przedmiotem żądania zwrotu wchodzą w skład pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zdaniem Sądu istotne jest zatem wskazanie gruntu "wydzielonego liniami granicznymi". Nie bez znaczenia jest zapis w ewidencji gruntów, o których zaskarżone decyzje nie wspominają oraz zapisy w księdze wieczystej. Z protokołu oględzin z 16 marca 2005 r. wynika, że przedmiotowe działki są całkowicie urządzone w postaci trawnika i chodnika dla pieszych. Część chodnika leży na wskazanych działkach, a pozostała część w jezdni. Zdaniem prowadzących oględziny, wszystkie elementy wchodzą w skład pasa drogowego ul. Alei Niepodległości, jednakże wniosku tego nie poparto konkretnym planem zwymiarowanym w powiązaniu i nawiązaniu do definicji pasa drogowego. Drugą okolicznością, mogącą stanowić przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest okoliczność, o jakiej mowa w art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dzień wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wobec powyższego Sąd podkreślił, że chodzi o określony w przepisach o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia – według ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że odmawiając zwrotu nieruchomości na tej podstawie należy ustosunkować się do kwestii, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Na powyższe orzeczenie Wojewoda Kujawsko – Pomorski złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania art. 106 § 3, art. 108, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwej wykładni art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr 50/12 o powierzchni 0,0017 ha i nr 50/15 o powierzchni 0,0283 ha, zapisana w Księdze wieczystej nr 16282 jako własność Mienie Komunalne Gminy Miasta [...] jest urządzoną ulicą, trwale zagospodarowaną w postaci chodnika i trawnika wchodzącego w skład pasa drogowego ulicy, co potwierdza protokół z wizji terenowej z dnia 16 marca 2005 r. Zdaniem skarżącego potwierdza to również podział pierwotnej działki nr 50/8 na działki nr 50/11 i 50/12, a następnie działki nr 50/11 na działki nr 50/13, 50/14 i 50/15. Dokonany podział geodezyjny miał na celu wyodrębnienie działek zajętych pod urządzoną ulicę, stanowiącą drogę powiatową, co zostało w decyzji wskazane. Zdaniem skarżącego niesłuszny jest stanowisko Sądu, że z decyzji nie wynika, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi pas drogowy, gdyż podział nieruchomości jest takim zwymiarowanym planem wskazującym zlokalizowanie pasa drogowego. Dodatkowo skarżący podniósł, iż na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany inny cel mający charakter publiczny. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wyraził stanowisko, że powierzchnia działek nr 50/12 i 50/15 urządzonej drogi powiatowej jest w całości zagospodarowana i nie może podlegać nawet częściowemu zwrotowi. Protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii drogi powiatowej i przekazana Staroście [...] przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg w Bydgoszczy. Zaliczenie wskazanej ulicy do kategorii dróg wojewódzkich nastąpiło na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym, zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Minister Komunikacji rozporządzeniem z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim zaliczył m.in. przedmiotową drogę do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie zgodnie z przepisami art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Rada Ministrów została zobowiązana do określenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, przy czym pominęła przedmiotową drogę wydając rozporządzenie określające powyższe kategorie dróg. Wobec tego zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 3 wyżej cyt. ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. [...] w [...] stała się z mocy prawa drogą powiatową i protokołem zdawczo – odbiorczym przekazana Staroście [...]. Skarżący organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) wywłaszczenie było dopuszczalne w sytuacji, gdy wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zdaniem skarżącego w świetle ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90 ze. zm.) należy stwierdzić, że droga publiczna jaką jest [...] w [...] mieści się w kategorii celu użyteczności publicznej, a urządzenie zajętych pod ten cel działek wyczerpuje definicję pasa drogowego określoną w art. 18 cyt. wyżej ustawy. W skardze podkreślono, że Sąd I instancji powinien w toku prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeprowadzić z urzędu określone dowody i zbadać kwestię możliwości wywłaszczenia oraz realizacji innego celu publicznego oraz jednoznacznie to zagadnienie rozstrzygnąć. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik F. Z. i D. Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a zaskarżony wyrok uwzględniający skargę, nie narusza prawa. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami (art. 174 p.p.s.a.) i wnioskami skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów postępowania: art. 106 § 3, art. 108, art. 133 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwej wykładni art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Wynika z niego, iż dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet w sytuacji, gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym (co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca), to nie przeprowadzenie dowodu z dokumentu przez Sąd i uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania – nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 644/05, Lex nr 198307). W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być uwzględniony zarzut pominięcia dowodu niezbędnego dla utrzymania zaskarżonej decyzji, albowiem oznacza to, że dowód ten powinien być obowiązkowo przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym i to z urzędu (art. 7 i 77 k.p.a.). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zastępować w tym zakresie postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanej przez organ administracyjny, w których został zawarty materiał faktyczny i dowodowy pozwalający na określenie stanu wiedzy umożliwiającej dokonanie kontroli sądowej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Chodzi w istocie o ocenę, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt i czy w świetle istniejącego w dacie wydania decyzji stanu prawnego podęte przez organ rozstrzygniecie sprawy jest zgodne z prawem. Analiza materiału sprawy administracyjnej i wyroku Sądu nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisu art. 108 p.p.s.a., który stanowi, że w razie nieobecności strony lub jej pełnomocnika na rozprawie, przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia ich wnioski, twierdzenia i dowody znajdujące się w aktach sprawy. Skarżący jednak nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności stanowiących o naruszeniu wyżej cytowanego przepisu. Wobec powyższego zarzut naruszenia przepisu art. 108 p.p.s.a. należy uznać za chybiony. Zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwej wykładni art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych okazał się nieuzasadniony. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w żadnej z wydanych w sprawie decyzji nie prowadzono wyczerpującej subsumpcji stanu faktycznego w świetle norm prawnych, co byłoby podstawą do twierdzenia, iż nieruchomości, które są przedmiotem żądania zwrotu wchodzą w skład pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie należało porównać stan faktyczny w oparciu o konkretny plan zwymiarowany w powiązaniu i nawiązaniu do definicji pasa drogowego. Zatem z tej przyczyny sprawa nadawała się do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.