II SA/Łd 997/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. J. W. P. sprawy ze skargi J. i W. małż. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. II SA/Łd 997/05 UZASADNIENIE Decyzją (Nr [...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał Państwu J. i W. T. rozbiórkę budynku biurowo-magazynowego z częścią socjalną, który wybudowano bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, na działce nr ewid. 190 w miejscowości G.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu kontroli oraz oględzin uzupełniających stwierdzono, iż na nieruchomości nr 190, funkcjonuje jako dobudowa do kurnika budynek biurowo-magazynowy z częścią socjalną. Ustalono, iż jest to budynek murowany, jednokondygnacyjny z dachem jednospadowym, skierowanym na własną działkę. Właściciel posesji oświadczył, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie od grudnia 2004 roku do marca 2005 roku i obecnie jest użytkowany jako pomieszczenie agregatora prądotwórczego, pomieszczenia biurowo-socjalne oraz magazyn. Celem udokumentowania zastanego stanu faktycznego sporządzona została dokumentacja fotograficzna, uzupełniona następnie kserokopią mapy sytuacyjnej z naniesionym obiektem. W toku dalszego postępowania dowodowego ustalono, iż w planie zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. teren, na którym wybudowano obiekt, przeznaczony był pod zabudowę mieszaną, zagrodowo-mieszkaniową z dopuszczeniem w pasie zabudowy zagrodowej na wolnych działkach, realizacji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, handlu, usług i rzemiosła o uciążliwości mieszczącej się w granicach działki. Natomiast inwestor zlokalizował przedmiotowy budynek w głębi działki a zatem w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Organ podkreślił również, iż strona dysponuje wyłącznie decyzją z 2001 roku tj. decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku składowego. W związku z dokonanymi ustaleniami organ stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) celem legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, ponieważ strona nie ma możliwości przedłożenia wymienionych w ust. 3 art. 48 powołanej ustawy dokumentów i na podstawie art. 48 ust. 1 w/w ustawy nakazał rozbiórkę budynku. W odwołaniu Państwo T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili oparcie rozstrzygnięcia na złej podstawie prawnej oraz rażące naruszenie prawa przez naruszenie przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 kpa z uwagi na nie zebranie wyczerpujących dowodów w sprawie oraz przeprowadzenie postępowania niezgodnie z art. 50, art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ oparł swe rozstrzygniecie na ustaleniach nie obowiązującego już planu miejscowego. Odwołujący podnieśli także, iż organ nie powinien przesądzać, czy są w stanie przedłożyć wymagane przepisem dokumenty, czy takiej możliwości nie mają. Decyzją ([...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał ustalenia dokonane w toku postępowania wyjaśniającego i podkreślili, iż inwestorzy nie dysponują dokumentem świadczącym o legalności wzniesienia obiektu. Przytoczył przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zastrzeżenie zawarte w ust. 2 art. 48 w/w ustawy wskazuje, iż jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu, a także gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót. W postanowieniu tym organ wskazuje jakie dokumenty winien przedłożyć inwestor. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania, zaś inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy dla tej budowli. W niniejszym stanie faktycznym nie zaszły zatem przesłanki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i nie zaistniały również przesłanki do zobowiązywania inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisów art. 50 i art. 51 w/w ustawy, organ wyjaśnił, iż przepisy te dotyczą robót budowlanych wykonywanych samowolnie bądź niezgodnie z przepisami, nie zaś obiektów budowlanych wznoszonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o których mowa art. 48 w/w ustawy. Jednocześnie słusznie podnieśli inwestorzy, iż organ nie powinien opierać swych ustaleń na planie miejscowym już nieobowiązującym, jednakże kwestie te nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ oparte zostały na złej podstawie prawnej i wydane z rażącym naruszeniem prawa. Powtarzając dotychczasową argumentację i zarzuty, podniósł, iż budynek magazynowy z częścią socjalną został przybudowany i trwale związany z budynkiem kurnika co powoduje, że nie może stanowić samodzielnego obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (art. 3 powołanej ustawy). A skoro tak to w niniejszej sprawie winien znaleźć miejsce tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 gdyż dotyczy on innych przypadków (wykonanie urządzeń budowlanych i innych robót budowlanych nie będących obiektami budowlanymi) niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tj. robót budowlanych. Nadto strona zarzuciła naruszenie art. 7 kpa i podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż w niniejszej sprawie nie można przeprowadzić procesu legalizacyjnego z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Gdyby organ zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, decyzji, opinii, inwestor wywiązałby się z tego obowiązku, ponieważ w sytuacji gdy dla danego terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania, to można się starać o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor złożył wniosek o wydanie takiej decyzji jednakże postępowanie w tym przedmiocie wpierw zostało zawieszone. Następnie w wyniku skutecznego złożenia zażalenia organ nakazała wydanie decyzji o warunkach zabudowy jednakże decyzja taka do dnia złożenia skargi nie została wydana. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż argumentacja skarżących nie zawiera zarzutów mogących podważyć merytoryczną zasadność wydanego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Występujący w sprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, których skutkiem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze nie budzi wątpliwości fakt, iż w okresie od grudnia 2004 roku do marca 2005 roku inwestorzy wybudowali na swojej działce budynek murowany, jednokondygnacyjny, z dachem jednospadowym skierowanym na własną działkę, który obecnie jest użytkowany jako pomieszczenie agregatora prądotwórczego, pomieszczenia biurowo-socjalne oraz magazyn. Okoliczności te zostały potwierdzone w oświadczeniu złożonym przez inwestorów w toku postępowania administracyjnego, a następnie na etapie postępowania sądowego, gdzie skarżący dodatkowo oświadczył, iż jest możliwe rozebranie budynku bez ingerencji w konstrukcję kurnika, do którego budynek został dobudowany. Treść złożonego przez stronę oświadczenia ma istotne znaczenie z punku widzenia ukształtowanego orzecznictwa sądowego, które przyjęło, iż nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy dobudowa do już istniejącego budynku dokonana została w ten sposób, że stanowi integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części (por. wyrok NSA z dnia 8.12.2000r., IV SA 2624/98, nie publ., wyrok NSA z dnia 12.12.1996r., II SA/Wr 236/96, OPS 1997/11/202). W świetle dokonanych ustaleń i treści złożonych oświadczeń, na gruncie niniejszej sprawy jest możliwe zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 w/w ustawy, bowiem sam inwestor oświadczył, iż jest możliwe rozebranie przedmiotowego budynku bez ingerencji w konstrukcję budynku kurnika. Powyższe jest istotne również z uwagi na fakt, iż Prawo budowlane w sposób rygorystyczny traktuje wypadki tzw. "samowoli budowlanej" i wymaga bezwzględnie, w wypadku jej stwierdzenia, usunięcia skutków sprzecznych z prawem budowlanym działań – wyrok NSA z dnia 26.03.1999r., IV SA 516/97, System Informacji Prawnej LEX Nr 46659. Z kolei zasadą ogólną ustawy Prawo budowlane jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywania wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i art. 30 ustawy, obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę, dlatego też w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Przepis ten określa zatem sposób postępowania w przypadku dopuszczenia się przez inwestorów "samowoli budowlanej", tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jednakże wpierw wyjaśnić należy zastrzeżenia skarżących w odniesieniu do prawidłowości zastosowania jako podstawy prawnej przepisu art. 48 ust. 1 a, nie jak sugeruje strona art. 50 w/w ustawy i będącego jego następstwem art. 51 w/w ustawy. Zastosowany przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane odnosi się do tych obiektów, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Natomiast przepis art. 50 ustawy nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 48 ust. 1, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona. Przepisy art. 50 w/w ustawy odnoszą się bowiem do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy, a więc np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego. Wątpliwości jakie wiążą się z konkurencyjnym zastosowaniem obu podstaw prawnych rozwiane zostały w uchwale NSA z dnia 20 października 1997r. OPS 3/97, ONSA 1998/1/3. Czytamy w niej, iż "obiekty budowlane, które nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, nie są objęte hipotezą art. 48. Zasadność tego stwierdzenia wynika zresztą wprost z brzmienia art. 48, w którym mowa jest jedynie o takich obiektach, które zostały wybudowane (lub są w budowie) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. A zatem obiekty nie wymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia nie mieszczą się w hipotezie art. 48. Konsekwentnie trzeba przyjąć, że mieszczą się w hipotezie art. 50. (...) można wyprowadzić następujące wnioski: po pierwsze - zarówno art. 48, jak i art. 50 obejmują swym zakresem obiekty budowlane, po drugie - art. 48 dotyczy jedynie takich obiektów budowlanych, których wzniesienie wymaga bądź pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, po trzecie - zakresem art. 48 nie są objęte obiekty budowlane, których wybudowanie nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Skoro więc art. 50 ust. 1 stanowi, że dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 (w istocie więc innych obiektów), to nie można twierdzić, że zakres tego przepisu nakłada się na zakres objęty art. 48". W świetle powyższego nie ma wątpliwości, iż organy słusznie zastosowały jako podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organy prowadzące postępowanie administracyjne niewadliwie zakwalifikowały przedmiotowy budynek do obiektów budowlanych, przez które należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 w/w ustawy). Budynek ten jest budynkiem murowanym w wymiarach 8,25 x 17,55m, jednokondygnacyjny, z dachem jednospadowym, skierowanym na własną działkę. Natomiast w myśl art. 3 pkt 2 ustawy budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nadto jak prawidłowo ustaliły organy, w rozpoznawanej sprawie inwestorzy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast przepisy art. 29 i art. 30 w/w ustawy nie zwalniają od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia w przypadku realizacji przedmiotowego obiektu. Przechodząc do analizy kwestii zasadniczej a zatem nakazu rozbiórki i dopuszczalności legalizacji "samowoli budowlanej" należy wpierw podkreślić, iż obowiązek rozbiórki powstaje z mocy samego prawa, z chwilą stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż inwestorzy nie posiadają dokumentu potwierdzającego legalność dokonanych działań. Jak wskazane zostało powyższej inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę, ani decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi zatem wątpliwości, iż zaistniała "samowola budowlana", która nie mogła zostać zalegalizowana, ponieważ w ustalonym stanie faktycznym nie mogły zostać spełnione przesłanki określone w ust. 2 i ust. 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 w/w ustawy jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót. Następnie w postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy (art. 48 ust. 3 w/w ustawy). Ustawodawca uzależnił zatem możliwość legalizacji samowoli od spełnienia wyraźnie określonych warunków i w przypadku ich niespełnienia w wyznaczonym terminie organ nakazuje rozbiórkę obiektu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż Gmina G. nie posiada aktualnego, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji należy zbadać czy budowa jest zgodna ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizy takiej nie możemy przeprowadzić ponieważ inwestorzy nie posiadają takiej decyzji dla przedmiotowego obiektu. Natomiast uzyskanie jej na obecnym etapie postępowania nie sanuje sytuacji, dlatego też wbrew temu co podnosi strona, nie byłoby celowym wzywanie inwestorów do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy. Złożenie post fatum decyzji o warunkach zabudowy nie umożliwiłoby legalizacji samowoli budowlanej. Podkreślić również należy, iż okoliczności, które spowodowały dopuszczenia się samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla podjęcia orzeczenia o rozbiórce, aspekty społeczne czy trudna sytuacja inwestorów nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 14.04.1999r., IV SA 987/96, LEX Nr 47178). Reasumując, w świetle ustalonego stanu faktycznego nie budzi wątpliwości fakt, iż doszło do "samowoli budowlanej". Inwestorzy nie dysponują decyzją o pozwoleniu na budowę, nie posiadają także decyzji o warunkach zabudowy, a Gmina G. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania. Nie zaistniały zatem podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego obowiązany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku, którego rozebranie jest możliwe, ponieważ nie naruszy konstrukcji budowlanej kurnika. Nadto zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.