II SA/Wr 180/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi Elektrowni Wodnej we W. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Starosta O., na wniosek złożony przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "A" Sp. z o.o. z O., cofnął pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb użytkowanej przez EW W. elektrowni wodnej zlokalizowanej w O. na kanale Odry w km 1+925 "[...]". W podstawie prawnej decyzji Starosta przywołał art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) uznając, że uprawniony do korzystania z wód zakład zmienił warunki wykonywania uprawnień ustalonych w rozdz. I pkt 7 pozwolenia z dnia [...]r. (nr [...]), poprzez: zainstalowanie w elektrowni turbiny Kaplana zamiast turbiny Francisa określonej w rozdz. I pkt 7 decyzji; zamontowanie trzech turbin lewarowych o średnicy 1,0 m i wydajności 4 m37s każda, zamiast określonej w pozwoleniu jednej turbiny o średnicy 1990 mm i mocy 600 kW., wykonanie modernizacji MEW po [...]r., a więc z naruszeniem terminu ustalonego w decyzji [...]z dnia [...] r. (decyzja przedłużająca termin wykonania modernizacji elektrowni określony w decyzji z dnia [...]r. nr [...]). W odwołaniu EW W. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Starosty i odmowę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bądź o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Strona podniosła w odwołaniu, że: w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia prawnego i podstawy stwierdzenia naruszeń warunków decyzji przez co decyzja dotknięta jest wadą wskazaną wart. 156 § 1 kpa; zastosowanie innych maszyn (turbin) niż wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym nie daje podstaw do stwierdzenia, iż zakład naruszył warunki pozwolenia. W związku z art. 122 ust 3 ustawy Prawo wodne zakład ma prawo do wykonywania urządzeń wodnych w terminie ustalonym w pozwoleniu na szczególne korzystanie z wód, tj. do [...]r. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. (nr [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Elektrowni Wodnej we W. Sp. z o.o. od opisanej decyzji Starosty O., zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W motywach organ odwoławczy wskazał, że wykonanie modernizacji elektrowni i zainstalowanie turbin innego typu, niż zostało to określone zakładowi w pozwoleniu wodnoprawnym, jest niepodważalnym faktem. Zgodnie z decyzją [...]z dnia [...]r. (decyzja przedłużająca termin wykonania modernizacji elektrowni określony w decyzji nr [...]z dnia [...]r.), termin modernizacji elektrowni minął bowiem [...]r. i zainstalowane zostały turbiny innego typu niż określone w pozwoleniu nr [...]z dnia [...]r. Wskazane decyzje zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38 poz. 230 z późn. zm.). Niewykonanie w tym terminie urządzeń wodnych (modernizacji) lub wykonanie niezgodne z pozwoleniem, a także niekorzystanie z wód w określonym w pozwoleniu zakresie przez okres dłuższy niż 2 lata mogło stanowić podstawę do cofnięcia lub ograniczenia wydanego zakładowi pozwolenia (art. 32 ust. 2). Pismem z dnia [...]r. Elektrownia Wodna W. poinformowała Starostwo o zakresie wykonanych prac modernizacyjnych elektrowni, a pismem z dnia [...]r. o zakończeniu prac modernizacyjnych I etapu (polegającego według EW W. na zainstalowaniu 3 turbin lewarowych) i rozpoczęciu poboru wody w ilości 20 m3/s zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] r. nr [...]. Zakład uznał, że skoro posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do [...]r., to jest uprawniony, na podstawie art. 122 ust. 3 do wykonania w tym okresie także urządzeń innych niż określone w decyzji i dokumentacji technicznej stanowiącej podstawę techniczną pozwolenia, byleby służyły do tego korzystania. Pogląd taki nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne, bowiem jeśli "zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne" - pozwolenie wodnoprawne wygasa (art. 135 pkt 3 ustawy). Istotnym dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia (cofnięcie pozwolenia a nie jego wygaszenie) jest występujący konflikt pomiędzy EW W. a PP-H "A" Sp. z o.o., konkurujących ze sobą w dostępie do wody na cele energetyczne. Ponieważ oba zakłady naruszyły warunki korzystania z wód określone w posiadanych pozwoleniach wodnoprawnych, organ pierwszej instancji po stwierdzeniu tych naruszeń podjął słuszną decyzję o uchyleniu pozwoleń obydwu zakładom jednocześnie. Uregulowanie na nowo korzystania z wód przez oba zakłady będzie możliwe na podstawie operatów wodnoprawnych uwzględniających wprowadzone zmiany i zgodne z aktualnie obowiązującym prawem wodnym. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła spółka Elektrownia Wodna we W.. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem strony stanowisko Wojewody jest błędne i rażąco narusza art. 135 pkt 3 w związku z art. 220 ustawy Prawo wodne. Bezspornym jest, że Spółka rozpoczęła wykonywanie urządzeń wodnych w [...] r. czyli w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie Prawa wodnego. Starostwo Powiatowe w O. nie wniosło zastrzeżeń w trakcie postępowania uzgodnionego projektu, a także zawiadomienia Wojewody D. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę zadania pod nazwą "Przebudowa EW O. na działkach [...],[...]" oraz nie wniosło protestu do decyzji Wojewody D. z dnia [...]r., dotyczącej pozwolenia na budowę. Skarżący podnosi również, że nie jest trafny zarzut Wojewody D. o konflikcie konkurujących ze sobą podmiotów. W dacie rozstrzygania sprawy organ drugiej instancji miał dowody o zamiarze Elektrowni Wodnej Sp. z o.o. nabycia udziałów i współpracy Stron. Nawet gdyby przyjąć, że istnieje spór pomiędzy podmiotami gospodarczymi to nie może być on podstawą do cofnięcia pozwolenia wodno-prawnego - pozbawienia Elektrowni Wodnej Sp. z o.o. możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na obiekcie Mała Elektrownia Wodna O.. Sumując strona skarżąca uznaje, że z uwagi na podniesione w skardze argumenty wniosek o uchylenie skarżonej decyzji jest w pełni uzasadniony. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej w skrócie "upsa"), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa wodnego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ pierwszej instancji, jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji przywołał art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r Prawo wodne. Zgodnie z treścią ustawy, przywołany przepis w dacie wydawania decyzji ostatecznej stanowił, że pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania (między innymi) w sytuacjach gdy zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3, lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat. W art. 9 twórcy ustawy zawarli słowniczek pojęć używanych na potrzeby tego aktu prawnego. Nie wskazali w nim co ustawa rozumie pod pojęciem "warunki wykonywania uprawnień ustalone w pozwoleniu". Należy zatem, aby prawidłowo zinterpretować to pojęcie, odnieść się do potocznego jego rozumienia. Skoro pozwolenie wodnoprawne określa zasady korzystania z wód, a konkretne, sporne korzystanie wód dotyczyło precyzyjnie "odbudowy małej elektrowni wodnej" ze szczegółowym określeniem w jakim zakresie i na jakich zasadach ma odbyć się ta odbudowa, nie sposób z warunków pozwolenia wyłączyć rodzaju turbiny z jakiej strona ma prawo korzystać w toku eksploatacji elektrowni. Prawidłowość takiego rozumowania potwierdza również pozwolenie wodnoprawne z [...] r. ([...]). W decyzji tej, w p. I 7 wskazano, iż wnioskodawcom udziela się pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odbudowy i modernizacji MEW na kanale rzeki Odry "[...]" w km 1+925 w O. w zakresie "montażu turbiny Francisa D= 1609 mm w I etapie o mocy P = 140 kar., zaś docelowo w II etapie turbiny "Uptih" typu pit o 1990 mm o mocy P= 600 kW. Nadto Sądowi wiadomym jest z urzędu (co jest niesporne), że w aktach organu pierwszej instancji sprawy II SA/Wr 447/04 znajduje się kolejny dokument w postaci aktu notarialnego z dnia [...]r. (rep. A nr [...]) w którym wnioskodawcy z tamtej sprawy zbyli stronie skarżącej elektrownie wodną (której dotyczy niniejsze postępowanie) z turbinami sami Kaplana, zamiast turbiny Francisa. Reasumując, zdaniem sądu, zamontowanie innej turbiny jest (wbrew odmiennym twierdzeniom skargi) zmianą warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu i może stanowić podstawę podjęcia decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny. Skarżąca zresztą nie podaje żadnych argumentów na poparcie tezy postawionej w skardze. Niesporne jest również i sprzeczne z pozwoleniem, zamontowanie trzech turbin lewarowych o średnicy 1,0 m i wydajności 4 m37s każda, zamiast określonej w pozwoleniu jednej turbiny o średnicy 1990 mm i mocy 600 kW., Za uzasadnione i znajdujące podstawę w ustalonym stanie faktycznym sprawy należy także uznać opóźnienie w realizacji planowanej modernizacji w sytuacji, gdy termin w sposób ścisły w decyzji został określony (po przesunięciu na wniosek inwestora miał to być [...]r.) i to także pozostaje w sprzeczności z decyzją udzielającą pozwolenia wodnopranego. Na koniec można jeszcze wskazać na treść art. 139 Prawa wodnego. Przepis ten na datę wydania decyzji ostatecznej brzmiał (ustęp 1) "w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia". Wedle ustępu 2 w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą być przejęte bez odszkodowania na własność właściciela wody, chyba że właściciel urządzenia wodnego, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, rozporządzi prawem własności tego urządzenia. Z kolei w ustępie 4 ustawodawca wskazał, że w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego orzeka się o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego. Zdaniem sądu wykładania systemowa przytoczonych przepisów prawa materialnego wskazuje, iż konieczność orzeczenia o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego występuje, gdy starosta stwierdza taką konieczność. Skoro w kwestionowanej decyzji nie ma tego zapisu, Starosta nie uznał takiej potrzeby. Reasumując, na zasadzie art. 151 upsa skarga podlegała oddaleniu.