I OSK 890/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge - Lissowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2144/05 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r .sygn. akt IV SA/Wa 2144/05 oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia 20 czerwca 1995 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem J. P. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska opisana w księdze wieczystej KW nr 3150, obejmująca działki nr 252/25, 259/23 i 251/51, o powierzchni 7,481 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm. - dalej dekret PKWN). Organ wskazał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 - dalej rozporządzenie wykonawcze) pozwala jedynie na wydanie orzeczenia administracyjnego co do nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Nie daje natomiast podstaw do rozstrzygania sporów dotyczących innych gruntów, w tym nieruchomości poniemieckich przejętych na cele reformy rolne na mocy art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN. Od decyzji tej odwołanie złożyła J. P., wskazując, że Sąd Rejonowy w [...] uniewinnił byłych właścicieli nieruchomości, T. i J. małż. L., od zarzutu odstępstwa od narodowości polskiej w czasie II wojny światowej, co skutkowało zwolnieniem spod zajęcia i dozoru mienia tych osób. Decyzja Wojewody [...] została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], w której wskazano, że nieruchomości objęte działaniem art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN, a więc będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej nie Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej, przechodziły na własność Państwa z mocy prawa. Nieruchomość stanowiąca własnością T. i J. małż. L., jak wynika z akt sprawy, przejęta została właśnie na podstawie tego przepisu, a postanowienia dekretu PKWN nie przewidywały wydawania w tym zakresie aktów administracyjnych. W związku z tym wnioski J. P. nie podlegają rozpatrzeniu przez organy administracji publicznej. Dochodzenie roszczeń wynikających z postanowień sądowych uniewinniających osoby skazane za odstępstwo od narodowości polskiej może odbywać się wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi J. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 pkt b dekretu PKWN. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organów, oparte na zaświadczeniu [...] Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 13 stycznia 1947 r. Stwierdziła, że dokument ten, mający charakter wniosku o wpis w księdze wieczystej, wskazuje jedynie, że omawiana nieruchomość jest nieruchomością poniemiecką. Nie podaje natomiast, na podstawie której normy dekretu PKWN doszło do przejęcia nieruchomości, co nie wystarcza do uznania, że została ona przejęta w myśl art. 2 ust. 1 lit.b dekretu. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ administracji naruszył § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 105 kpa, poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania. Skoro ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu, to należało nie umarzać postępowanie, ale wydać decyzję stwierdzającą, że nieruchomość T. i J. małż. L. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem organów administracji, iż § 5 rozporządzenia wykonawczego umożliwia wydanie decyzji tylko wówczas, gdy przejęcie nieruchomości nastąpiło na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Zdaniem skarżącej § 5 rozporządzenia wykonawczego może być podstawą rozstrzygnięcia w każdej sytuacji, gdy nieruchomość nie spełnia przesłanek przejęcia na podstawie kryterium obszarowego, bez względu na to, czy i na jakiej innej podstawie została znacjonalizowana. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r. oddalił skargę J. P. W uzasadnieniu wskazał, że z zaświadczenia [...] Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 13 stycznia 1947 r. wynika, że nieruchomość pozostawiona przez N. T. L. i jego żonę J. została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN, z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Wobec treści tego zaświadczenia nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż organy administracji bezpodstawnie przyjęły, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. b dekretu. Nieruchomości objęte działaniem tego przepisu przechodziły na własność Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu PKWN, tj. z dniem 13 września 1944 r. W dekrecie oraz w przepisach wykonawczych nie ma regulacji wskazujących na konieczność wydania w tym zakresie aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Żaden przepis nie uzależnił również przejścia własności nieruchomości od wydania zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, lub od dokonania wpisu w księdze wieczystej, na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233, ze zm.). Sąd wyjaśnił ponadto, że § 6 rozporządzenia wykonawczego przewidywał dopuszczalność złożenia przez zainteresowanego wniosku o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W myśl § 5 rozporządzenia wniosek taki był rozpatrywany w postępowaniu administracyjnym, zaś rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji, od której przysługiwało odwołanie. Decyzja ta mogła dotyczyć jedynie kwestii podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Ponieważ nieruchomość rodziców skarżącej została przejęta na podstawie innego przepisu, brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w § 5 rozporządzenia. Nie oznacza to, że dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu jest w ogóle wyłączone. Roszczenia te mogą być dochodzone w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej, powództwa windykacyjnego lub żądania ustalenia prawa. Rozstrzygnięcie powyższych kwestii nie należy jednak do zakresu prawa administracyjnego. Istniały zatem podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. P., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa, polegającym na przyjęciu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a następnie prawidłowo stwierdził, że nieruchomość T. i J. małż. L. została przejęta na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że ponieważ przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej następowało z mocy prawa, treść powołanego przez organy administracji oraz Sąd I instancji zaświadczenia [...] Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 13 stycznia 1947 r. nie może przesądzać o faktycznej podstawie przejęcia nieruchomości. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu pełnomocnik skarżącej wskazał także, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego i art. 105 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dopuścił się naruszenia § 5 rozporządzenia wykonawczego i prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne. Skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w skardze, dowodząc, że § 5 rozporządzenia wykonawczego może być podstawą rozstrzygnięcia w każdej sytuacji, gdy nieruchomość nie spełnia przesłanek przejęcia na podstawie kryterium obszarowego, bez względu na to, czy i na jakiej innej podstawie została znacjonalizowana. Powyższe naruszenia miały, w opinii skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądziły o treści wydanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się bowiem w zaskarżonym wyroku naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej WSA w Warszawie powinien zastosować ten przepis, ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem art.7 i art.77 § 1 kpa przyjął, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie art.2 ust.1 lit.b dekretu z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r ,Nr 3, poz.13 ze zm.) oraz z uchybieniem § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art.105 § 1 kpa uznał, że postępowanie z wniosku J. P. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Tymczasem zarzuty te, stawiane poprzednio w skardze do Sądu I instancji, są nietrafne. Stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jednolity tekst: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa jest w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości, z przeznaczeniem na cele wskazane w art.1 tego dekretu. Wyrażenia stanowiące o bezzwłocznym przejściu przedmiotowych nieruchomości na własność Skarbu Państwa wskazują jednoznacznie na to, że z woli normodawcy skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia w życie dekretu. W myśl art. 21 dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia. Natomiast ogłoszenie pierwotnego tekstu dekretu nastąpiło w Dzienniku Ustaw z 13 września 19944r, a zatem z tym dniem dekret wszedł w życie. Odnosi się to do tych części Państwa Polskiego, na których dekret ten miał pierwotnie obowiązywać. Z kolei art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945r o zarządzie Ziem Odzyskanych( Dz.U. Nr 51, poz.295)- który wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj.27 listopada 1945r- rozciągnął na ziemie Odzyskane ustawodawstwo (między innymi rolne) obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w [...]. Na Ziemiach Odzyskanych powołany przepis dekretu o reformie rolnej wszedł więc w życie z dniem 27 listopada 1945r. Zgodnie z postanowieniem § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, przy czym: "Tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów" (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Powołane przepisy tylko w jednym przypadku przewidywały obowiązek poprzedzenia wydania stosownego zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzającego, że określona nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, podjęciem stosownej deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Dotyczyło to wyłącznie przeznaczonych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (§ 5 rozporządzenia). Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia w związku z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Dopiero w nawiązaniu do takiej decyzji wydawały następnie stosowne zaświadczenie, które miało stanowić podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust.1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach, przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu, następowało z mocy samego dekretu (ex lege), a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia ( § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych). Zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym) nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale wyłącznie "zaświadczeń", rozumianych w danym wypadku jako wymagane przez przepisy prawa dokonanie przez właściwy organ administracyjny urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (art. 68 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym). W rozpoznawanej sprawie w księdze wieczystej dotyczącej nieruchomości T. i J. małż. L. przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności zostało ujawnione na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 13 stycznia 1946r Zn.spr.Pr.1/46/46 Z zaświadczenia tego jednoznacznie wynika, że omawiana nieruchomość wraz zabudowaniami i wszelkimi przynależnościami została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej na podstawie art.2 ust.1 lit.b dekretu PKWN. Zauważyć w związku z tym należy, że sprawa o własność nieruchomości ziemskiej jest sprawą cywilną. Podlega zatem rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie organy administracji. Tylko przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego odnośnie nieruchomości wymienionych w art.2 ust.1 lit.b dekretu PKWN nie ma. W związku z tym skarżąca wyłącznie przed sądem powszechnym może domagać się ustalenia czy Skarb Państwa prawidłowo został wpisany jako właściciel nieruchomości jej rodziców na mocy powołanego przepisu. Do czasu rozstrzygnięcie tej kwestii przez sąd powszechny bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzające do ustalenia czy omawiana nieruchomość " podpadała " jeszcze pod inne przepisy dekretu, w szczególności art.2 ust.1 lit.e tego aktu prawnego.. Istniały zatem podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. WSA w Warszawie, oddalając skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie naruszył więc powołanych przez skarżącą przepisów. Skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.