II OSK 903/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 533/05 w sprawie ze skarg M. B. i K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 533/05 po rozpoznaniu skarg M. B. i K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że akta administracyjne wskazują na to, iż w dniu [...] marca 2004 r. Prezydent Miasta E. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji elektrociepłowni E. położonej przy ul. M. i Ż. w E. wraz z elementami infrastruktury. Skarżący wnieśli od tej decyzji odwołania oraz wnioski o rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Po przekazaniu sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. , organ ten wystąpił do skarżących o sprecyzowanie, czy wnoszą odwołania od decyzji organu I instancji, czy też żądają rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący wnieśli pisma, w których podnoszą, iż podtrzymują wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Po otrzymanu tych pism Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji i poinformowało o tym strony. Oceniając ten stan faktyczny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne przy czym pierwszeństwo należy przypisać postępowaniu zwykłemu, bowiem postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. W postępowaniu odwoławczym organ administracji ma szersze uprawnienia od organu działającego w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym. Wniesienie zatem odwołania rodziło obowiązek rozpoznania tego środka, zaś do czasu formalnego zakończenia postępowania odwoławczego nie mogło być prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Okoliczność, że strony wniosły równocześnie z odwołaniami, wnioski o stwierdzenie nieważności nie może tej chronologii zmienić. Podtrzymanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji bez formalnego cofnięcia odwołania nie dawało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu prawa do czynienia domniemań, iż strony miały zamiar cofnąć odwołania. O ile wniesienie odwołania jest oparte na zasadzie rozporządzalności i zależy wyłącznie od woli strony, to już cofnięcie odwołania podlega ograniczeniom z art. 137 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. , reprezentowane przez radcę prawnego M. Ś., zarzucając naruszenie prawa procesowego: - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" poprzez przyjęcie, że decyzje objęte zaskarżonym wyrokiem wydano z naruszeniem art. 15, 138 i 137 kpa, - art. 106 ( 3 ppsa poprzez nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, to jest akt sprawy Rep [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż na pytanie organu strony "wyraźnie wskazały, że chodzi im o rozpoznanie sprawy w trybie nadzwyczajnym", nieważnościowym a nie o rozpoznanie odwołania. Zasadą ugruntowaną jest, że wybór postępowania należy do strony, zaś organ jest związany tym żądaniem. Nie zachodziła konieczność formalnego cofnięcia odwołania, skoro strony sprecyzowały swoje żądania, wskazując, iż ich wolą jest prowadzenie postępowania nieważnościowego. Odpowiedź na skargę złożył M. B. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i podając, że zaskarżony wyrok jest w pełni zasadny, ustalenia dokonane przez Sąd nie budzą wątpliwości, zaś zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej "nie znajdują uzasadnienia w świetle faktów, okoliczności i dokumentów zgromadzonych w sprawie". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestią sporną, że strony postępowania w związku z wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji złożyły w ustawowym terminie odwołanie jak też jednocześnie odrębnym pismem wniosły o stwierdzenie nieważności nieostatecznej jeszcze decyzji pierwszoinstancyjnej. W takim przypadku w istocie w sytuacji, gdy niewątpliwie, jak to podkreśla Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym chroni interesy strony korzystającej ze środka prawnego, jakim jest odwołanie, w znacznie szerszym zakresie od wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, chociażby z tego względu, iż organ odwoławczy ma obowiązek sprawę rozpoznać w jej całokształcie, zaś organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościowym bada wyłącznie, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 ( 1 kpa, nie było konieczne zwrócenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do stron o sprecyzowanie, jakie są ich żądania co do dalszego biegu postępowania przed tym organem. Oczywiste jest bowiem, że wówczas, gdy odwołanie złożono w warunkach jego dopuszczalności, musi być rozpoznane w pierwszej kolejności. W postępowaniu odwoławczym będą brane pod uwagę przez organ wszelkie ewentualne wady postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też błędy dotyczące zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym także i takie, które odpowiadają przesłankom z art. 156 ( 1 kpa. Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym i zakończeniu jej wydaniem decyzji, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji staje się bezprzedmiotowy a możliwe jest jedynie domaganie się przez stronę wszczęcia postępowania nieważnościowego odnoszącego się do decyzji organu drugiej instancji i to wówczas, gdy strona nie wniesie skargi do sądu administracyjnego. Powyższe przyczyny wskazują na to, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stwierdzające wadliwość działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., z tego względu, że sprawę rozpoznało w postępowaniu nieważnościowym pomimo niecofnięcia przez strony środka zaskarżenia przewidzianego w zwykłym trybie administracyjnym, jest w pełni słuszne i prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.