III SA/Lu 29/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyrażenia woli utworzenia ulicy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy podjęła w dniu [...] Uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia woli utworzenia ulicy łączącej ulicę Z. z P. Uchwała powołuje jako podstawę prawną przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 Rada wyraża wolę utworzenia ulicy łączącej ulicę Z. z ulicą P, zgodnie z załącznikiem graficznym. Natomiast w § 2 stwierdziła, iż w celu realizacji przedsięwzięcia wymienionego w § 1 należy: 1) przejąć na własność gminy grunt pod przedmiotową lokalizację, tj. działkę nr [...] o pow. 0,16 ha, 2) wprowadzić przedsięwzięcie do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy. Wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3 Uchwały Nr [...]). Działając jako organ nadzoru Wojewoda zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż Rada wkroczyła w kompetencje ustawowe wójta. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Także art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określa, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Nabycie nieruchomości gruntowej mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem. Rada nie może zatem nabywać nieruchomości ani nakazywać wójtowi dokonania takich czynności bądź upoważniać go do nich, gdyż nie posiada kompetencji do działania w tym zakresie; jej uprawnienie ogranicza się do wyrażenia zgody na dokonywanie tych czynności przez wójta - do czasu określenia zasad wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) organem uprawnionym do przygotowania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego jest wójt. Rada Gminy nie posiada kompetencji w tym zakresie. Dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda wnosi o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Odpowiadając na skargę, Rada Gminy podniosła, że wyrażony przez Wojewodę pogląd o bezprawności uchwały jest błędny, gdyż zaskarżonej uchwale można zarzucić jedynie niezbyt precyzyjne podanie podstawy prawnej, ponieważ obok art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien być również podany art. 18 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Zaskarżona uchwała jest jedynie wytyczną dla organu wykonawczego gminy, którym niewątpliwie jest wójt. Wytyczne określające kierunki działania wójta mogą być uchwalone przez Radę Gminy co do wszystkich spraw należących do zakresu działania wójta. Uchwały takiej treści nie są aktami prawa miejscowego, lecz należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznego działania organów gminy. Dlatego chybiony jest zarzut wojewody o podjęciu zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej, można jedynie dopatrzeć się nieistotnego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) skarga przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, to jest nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego, musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały Rady Gminy należy rozpocząć od przypomnienia, że ustawowo gwarantowana ochrona samodzielności gmin w niczym nie ogranicza ich podporządkowania prawu. Zgodnie z Konstytucją gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym na zasadach określonych przez ustawy, a więc wszelkie akty prawne i czynności podejmowane przez organy gminy powinny być zgodne z ustawami, ponieważ działają one w ramach powszechnie obowiązującego porządku prawnego (art. 171 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Konstytucja RP w art. 169 dokonuje podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Rozwinięciem tej zasady zajmuje się ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w rozdziale trzecim. I tak organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1 ustawy), natomiast organem wykonawczym jest wójt (art. 26 ust. 1 ustawy). Kompetencje wójta zostały określone w art. 30 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wójt: 1) jako organ wykonawczy wykonuje zadania wynikające z treści uchwał rady gminy oraz 2) wykonuje tylko jemu przypisane przepisami prawa obowiązki prawne. Art. 30 ust. 2 ustawy wylicza zadania wójta, nie jest to jednak wyliczenie wyczerpujące. Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" świadczy, iż przepis zawiera niewyczerpujące, przykładowe wyliczenie zadań o określonym charakterze. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Na szczególną rolę organu wykonawczego w sprawach gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 1991 r. (SA/Gd 23/91, OSP 1991, nr 11, poz. 267), w którym podkreślił, iż rada gminy może podejmować wyłącznie uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy, samo zaś gospodarowanie nim należy do zarządu (obecnie do wójta, burmistrza, prezydenta, gdyż z dniem 27 października 2002 r. tj. dniem wyborów powszechnych na radnych i wójtów gmin, weszły w życie zmiany ustalone ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta; Dz. U. nr 113, poz.984). Zasadę tę powtórzyła ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603), która w art. 25 ust. 1 stanowi, że "Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta" . Stwierdzenie zawarte w art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie narusza kompetencji rady gminy w zakresie gospodarowania zasobem gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, dotyczących określenia jedynie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata; do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Pojęcie gospodarowania zasobem nieruchomości nie zostało wprawdzie w ustawie zdefiniowane, jednak w art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano przykładowo, jakie czynności faktyczne i prawne obejmują pojęcie gospodarowania, a art. 25 ust. 2 tej ustawy rozszerzył zakres czynności mieszczących się pod tym pojęciem o uprawnienia wójta do przygotowania m.in. opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że określenie "gospodarowanie mieniem komunalnym" oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Zwiększenie gminnego zasobu nieruchomości przez nabywanie nowych nieruchomości mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem. Oznacza to, iż o wyborze konkretnie oznaczonych działek gruntu, niezbędnych do realizacji określonego zadania decyduje wójt. Oczywiście wykonując swoje uprawnienia w tym zakresie ma on na uwadze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wyżej wymienione opracowania geodezyjno-prawne i projektowe. Prawidłowo w skardze do sądu administracyjnego Wojewoda wskazuje, iż organem uprawnionym do przygotowania projektu studium oraz projektu planu miejscowego, a także projektu zmian w planie zagospodarowania przestrzennego jest wójt (art. 9 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że to organ wykonawczy jest odpowiedzialny za treść projektu. Jest on również organem występującym o uzgodnienia i opinie w zakresie procedury sporządzania studium, planu i zmian do planu, wyznacza terminy, dokonuje ogłoszeń oraz rozpatruje wnioski i uwagi. Zarówno studium, jak i projekt planu miejscowego i jego zmiany muszą zawierać cześć tekstową i graficzną. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086) na zarządcę drogi, którym w przypadku dróg gminnych jest wójt, nakłada obowiązek opracowywania projektów planu rozwoju sieci drogowej (art. 7, 19 i 20 pkt 1 tej ustawy). To ten organ rozstrzyga o rozplanowaniu systemu komunikacyjnego na terenie gminy. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że uchwała Nr [...] Rady Gminy, zawierająca wskazania lokalizacyjne, projekt graficzny oraz parametry techniczne ulicy łączącej ulicę Z. z ulicą P. jest uchwałą naruszającą kompetencje wykonawcze wójta. Nieporozumieniem jest powoływanie się w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy, że uchwała ta stanowiła o kierunku działania wójta. Zdaniem Sądu wytyczne rady gminy nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego a nie innego konkretnego sposobu załatwienia sprawy. Nie wydaje się także, aby określenie kierunków działania wójta obejmowało możliwość nakazania stosowania konkretnych prawych form działania w celu załatwienia przez wójta wytyczonych zadań. Ustawodawca bowiem postanowił o kierunkach działania, a nie o formach działania. Dlatego uchwałę nr [...] Rady Gminy zobowiązującą wójta do podjęcia określonego działania – utworzenia ulicy łączącej ulicę Z. z ulicą P. w B. – i wskazującą sposób realizacji tego zadania, należy uznać za uchwałę wkraczającą w istocie w kompetencje organu wykonawczego gminy. Oznacza to, że Rada Gminy przekroczyła swoje ustawowe upoważnienie do stanowienia o kierunkach działania wójta. Powołanie natomiast w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Przepis ten określa jedynie właściwość przedmiotową rady gminy i może być podstawą prawną przepisów gminnych tylko wówczas, gdy upoważnia radę do podjęcia uchwały w rodzajowo wskazanej sprawie (wyrok NSA z dnia 25 lutego 1992 r., sygn. akt I SA 1393/91, Wokanda 1992 r. nr 6, poz. 23-26). Trzy podstawowe płaszczyzny stanowienia przepisów gminnych wyznaczają przepisy art. 40 ust.1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy gminie przysługuje kompetencja stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, jednakże "na podstawie upoważnień ustawowych". Takim upoważnieniem ustawowym niewątpliwie nie są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym projektowania studium i planu miejscowego zagospodarowania. Również przedmiot zaskarżonej uchwały nie mieści się w zakresie przepisów art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przeprowadzona analiza stanu prawnego doprowadziła do wniosku o braku podstaw do wydawania przez radę gminy przepisów gminnych dokładnie wskazujących przebieg drogi gminnej według załącznika graficznego oraz określających sposób realizacji wyznaczonego zadania. Reasumując stwierdzić należy, że uchwała Nr [...] Rady Gminy została wydana z rażącym naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.