I OSK 1053/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R., M. R., J. R., M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2233/05 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1) odrzuca skargę kasacyjną A. R., M. R., M. P., 2) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. R. kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem M. P. o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku "B", nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowej z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak jest drogi administracyjnej do orzekania, w przedmiocie podpadania części nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Generalnie bowiem w świetle dekretu, nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Państwa z mocy prawa. Wyjątek od tej zasady stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowej z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), który umożliwiał orzekanie w drodze decyzji, co do podlegania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu, przy czym przedmiotem orzekania mogła być wyłącznie kwestia podlegania działaniu dekretu całej nieruchomości, nie zaś jej określonych fragmentów. Obszar całego majątku "B" należącego do J. R. przekraczał 100 ha. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił także swoje stanowisko odnośnie kwestii, w jakich przypadkach zespoły pałacowo-parkowe podlegały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie wskazując jednak w jakim zakresie wywody odnośnie tych kwestii mogą mieć znaczenie dla orzeczenia o umorzeniu postępowania. M. P. wniosła na decyzję skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5, § 6 i § 44 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2233/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy trafnie uznały, iż brak jest podstaw dla organów administracji do orzekania w przedmiocie podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie reformy. Z uwagi na bezzasadne wszczęcie postępowania w tym przedmiocie, organ I instancji trafnie uznał, iż powinno ono zostać umorzone w myśl art. 105 § 1 kpa. Z uwagi na to, organ odwoławczy trafnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem Sądu – brak podstaw do orzekania w sprawie w postępowaniu administracyjnym wynika z przyjętych rozwiązań prawnych. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałyby skutek przejścia na własność Państwa nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia nieruchomości ziemskich na własność Państwa, nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 349, poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowana stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia, nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia, stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został do niej wpisany. Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia, na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu", co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część nieruchomości ziemskiej nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja wskazana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem dana nieruchomość, jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie - dana nieruchomość - oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Stąd przewidziana w § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzja, może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Zdaniem Sądu przy wykładni § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy uwzględnić, że stanowił on wykonanie upoważnienia zawartego w art. 20, a jeżeli tak to nie mógł zmienić reguł przejmowania nieruchomości ziemskich, które przechodziły na podstawie dekretu na rzecz Państwa z mocy prawa. Zdaniem Sądu, organy administracji trafnie zinterpretowały treść normatywną § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z uwagi na charakter normy § 5 w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako przepisu statuującego wyjątek od zasady przejmowania majątków ziemskich z mocy prawa (bez wydania stosownych orzeczeń), Sąd uznał, iż § 6 wyznacza jednocześnie zakres orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia, nie zaś - jak proponuje to rozumieć Skarżąca – wprowadza jedynie szczególne wymogi odnośnie materiałów rodowodowych w przypadku orzekania o przejęciu odnośnie obszaru majątku. Podobnie Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, wywodzącej możliwość orzekania przez organy administracji w przedmiocie podlegania pod działanie dekretu części majątku ziemskiego z faktu, iż w świetle § 6, wymagane było podanie obszaru użytków każdego rodzaju. Zestawienie bowiem treści normatywnej tej regulacji z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wskazuje, iż informacje w tym zakresie mogły mieć znaczenie jedynie odnośnie majątków położonych na obszarze niektórych województw, przy czym i w tych przypadkach powierzchnie rodzajów użytków nie przesądzały o powierzchni przejmowanej części majątku, lecz generalnie o jego przejęciu bądź nie przejmowaniu na cele reformy rolnej (patrz np. sformułowanie "niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni"). W świetle tych rozwiązań – zdaniem Sądu – w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączenie dochodzenia roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, ale dochodzone mogą być na właściwej drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym. W rozpatrywanym przypadku organy orzekały w przedmiocie wniosku, co do podlegania pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej działek gruntu, stanowiących część majątku "B". Niekwestionowany był fakt, iż majątek w całości przekraczał granice obszarowe wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc podpadał pod jego działanie. Wobec tego, przesądzanie przez organ administracji w drodze decyzji kwestii, czy zespół pałacowo-parkowy o nieznacznym areale, podlega pod działanie dekretu, nie znajdowało żadnego uzasadnienia, zważywszy iż zagadnienie to nie ma znaczenia dla oceny kwestii pozostających w gestii organów administracji, tj. orzekania, czy nieruchomość ziemska z uwagi na normy obszarowe, podlega pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (§ 5 w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu). Uwzględniając powyższe uwarunkowania, także Sąd nie wypowiada się odnośnie do kwestii podnoszonych w skardze, a w szczególności czy zespół pałacowo-parkowy w majątku "B" podlegał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego w tym zakresie (np. § 44 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Kwestia ta, wobec ustalenia, że żądanie skarżących nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, nie miała znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł o oddaleniu skargi. A. R., M. R., J. R., Maria P., wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowej z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż "decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów jaki ona łącznie obejmuje". Na tej podstawie wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] Nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie, w tym zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Rozwiązanie to normujące wymogi co do skutecznego złożenia skargi kasacyjnej ograniczają legitymację do jej złożenia do skarżącego, który złożył wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku (art. 141 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Doręczenie wyroku z uzasadnieniem rozpoczyna bieg terminu do złożenia skargi kasacyjnej. W sprawie z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku wystąpił wyłącznie J. R. Z tego względu skarga kasacyjna wniesiona przez Annę R., M. R. i Marię ., została odrzucona. Skarga kasacyjna wniesiona przez J. R. została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 przyjął: "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wywodził "Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 2 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie, należy brać pod uwagę również, zgodnie z zawartym tam odesłaniem - przepis art. 1 część druga. Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność odpowiada celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako nieruchomości ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzonych nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e) są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie np. pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu odpowiednich terenów na realizację określonych celów, a nie odpowiednich obiektów. Wyraz teren w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (...). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, domy, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu (...). Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. d dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych (...), prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (...). Należy wyraźnie zaznaczyć, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było regułą czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Jeżeli się przyjmie (...), że w zakresie orzekania w postępowaniu administracyjnym na § 5 rozporządzenia, organ jest uprawniony tylko dla badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to rzeczywiście postępowanie to może się ograniczyć tylko do całości nieruchomości, a nie jej części. Jednak taki pogląd dopuszcza jednocześnie możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokólarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami (...). Z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia (...), nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot - użytków każdego rodzaju. Takie sformułowanie znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Nie podzielając poglądu (...) o ograniczonym zakresie orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia, celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie art. 1 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e. Użyty tam wyraz nieruchomość bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by w ust. 1 tego przepisu terminu nieruchomość ziemska, bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (...).Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a także Trybunału Konstytucyjnego akcentuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia, można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taka nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (...).Pogląd (...), że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydanie orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega (czy też nie) pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe - sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, co – zdaniem Sądu w tym składzie – nie odpowiada brzmieniu § 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i 2 § 1 i § 3 k.p.c. nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu, bowiem nie każda sprawa cywilna - jak z nich wynika - podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego (...). Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i sporu (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c., rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sadów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów (...). W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Na decyzje wydaną w tym trybie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., służy skarga do wojewódzkiego sadu administracyjnego, a następnie od orzeczenia tego sądu – skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych 2006, nr 5, poz. 123). W zaskarżonym wyroku została przeprowadzona błędna wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przez wyłączenie drogi administracyjnej i formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej rozstrzygania sprawy, podpadania zespołu pałacowo-parkowego wchodzącego w skład majątku "B" na terenie gminy S. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naruszył tym samym art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie stanowiska organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w razie gdy dana sprawa nie podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, a taki przypadek w świetle powołanej regulacji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w związku z § 5 rozporządzenia nie wystąpił. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie zostały naruszone przepisy postępowania, na mocy art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania przed pierwszą instancją ze względu na odrzucenie skargi kasacyjnej M. P.