IV SA/Wa 749/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Miernik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r. znak [...], w przedmiocie określenia należnej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód za IV kwartał 2003 r. dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji (ZWiK) w L. w kwocie 963,10 oraz zobowiązania do wpłaty niewniesionej części należnej opłaty w kwocie 481,55 zł. wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż pozwolenie na odprowadzanie ścieków dla Gminy L. wygasło z dniem 31 grudnia 2002 r. ZWiK wystąpił z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia w dniu 27 września 2002 r. W decyzji Kolegium opisano także przebieg czynności podejmowanych przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (Starostę N.), które zostało udzielone decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Pomimo, iż w okresie od wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego do dnia jego uzyskania ścieki były wprowadzane do wód bez wymaganego pozwolenia, nie uiszczano z tego tytułu podwyższonych opłat, co stwierdzone zostało w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Nieuiszczenie opłat stanowiło naruszenie treści art. 276 ust. 1 ustawy – z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stąd, zdaniem Kolegium Odwoławczego, zasadna była decyzja, mocą której obciążono ZWiK obowiązkiem wpłaty nieuiszczonej dotąd opłaty podwyższonej. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż Gmina nie ponosi winy za tak późne wydanie pozwolenia wodnoprawnego wskazano, iż wniosek o jego wydanie został złożony zbyt późno. Dodatkowo bezsporne w sprawie jest, iż do wniosku o wydanie pozwolenia, które miało obejmować także pobór wody, nie dołączono dokumentacji hydrogeologicznej, której obowiązek załączenia wynika z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. Gmina miała zatem wystarczająco dużo czasu na sporządzenie wymaganej dokumentacji. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, gdyż opłatą obciążono ZWiK będący jednostka budżetową gminy, zamiast w decyzji wskazać bezpośrednio Gminę L., stwierdzono, iż w świetle ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązanym do ponoszenia opłaty jest podmiot korzystający ze środowiska. Natomiast w myśl jej art. 3 pkt 20 lit b pod pojęciem tym rozumie się także jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. W tej sytuacji jednostka budżetowa gminy – ZWiK - może być podmiotem, na który nałożono obowiązek wniesienia opłaty. Za skierowanie decyzji bezpośrednio do ZWiK przemawia także w szczególności zakres wykonywanych przez Zakład zadań w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina L.. W skardze podnosi, że decyzja SKO jest dotknięta wadą nieważności rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż Kolegium inną decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] rozpatrzyło odwołanie gminy do decyzji Marszałka Województwa [...] w sprawie podwyższonej opłaty co oznacza, że w obrocie prawnym pozostają – dwie decyzje rozstrzygające tą samą sprawę. Nadto zarzuca, że decyzja dotycząca opłat za korzystanie ze środowiska została skierowana do ZWiK podczas gdy podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat jest podmiot, którego dotyczy pozwolenie, a więc w przedmiotowej sprawie Gmina L., a nie ZWiK w L.. Według strony skarżącej organ odwoławczy błędnie ustalił, że winą strony jest zbyt późne złożenie wniosku o wydanie pozwolenia. W chwili złożenia wniosku istniały przesłanki do wydania pozwolenia i nie ma żadnego usprawiedliwienia dla starosty za dwuletnią zwłokę w wydaniu pozwolenia. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesowych według norm określonych prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje rozstrzygające tę samą sprawę, organ wskazał, że Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...]. Odwołanie Gminy zostało ponownie rozpatrzone i wydano decyzję, która została zaskarżona do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie, wymagała rozważenia legitymacja prawna Gminy L. do wniesienia skargi w sprawie, gdy wskazanym w decyzji podmiotem praw i obowiązków jest ZWiK, będący jednostką budżetową gminy. Należy stwierdzić, że Gmina, z której budżetu pokrywane są wydatki jej jednostki budżetowej, ma interes prawny w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) do wniesienia skargi, gdy zaskarżony akt stanowi źródło obowiązku poniesienia określonych wydatków przez jej jednostkę budżetową. Odnosząc się do zarzutu, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje rozstrzygające tę samą sprawę, należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] i w tej sytuacji zarzut ten nie może być uwzględniony. Następnie Sąd rozważył zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia prawa, polegającego na niewłaściwym skierowaniu decyzji w stosunku do ZWiK zamiast do Gminy L. Zarzut skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu jest chybiony. W świetle art. 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego są generalnie osoby fizyczne lub osoby prawne. Niewątpliwie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina ma osobowość prawną. Jednocześnie jednak, gdy chodzi o samorządowe jednostki organizacyjne, w myśl wskazanego art. 29 k.p.a., stronami postępowania mogą być także jednostki niemające osobowości prawnej. Kodeks dopuszcza więc traktowanie, jako stron postępowania, samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji oceniał, czy skierowanie decyzji do ZWiK nie narusza prawa, nie oceniając przy tym, czy działanie takie jest celowe, gdy z treści Statutu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. wynika, iż Zakład pokrywa koszty działalności ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy (§ 5). ZWiK w stosunku do którego została skierowana decyzja nie ma osobowości prawnej. Działa na podstawie wskazanego wyżej Statutu z 1996 r. Został utworzony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). Pomimo, iż w jego nazwie własnej użyto określenia "zakład", nie jest zakładem budżetowym lecz stanowi typową jednostkę budżetową, w rozumieniu art. 18 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15. poz. 148). W świetle statutu zadaniem tej jednostki jest m.in. odprowadzanie ścieków (§ 3 pkt 2). Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (w rozpatrywanym przypadku podwyższonych), którego dotyczy kwestionowana decyzja wiąże się bezpośrednio z faktem odprowadzania ścieków poprzez ich wprowadzanie do wód. Nie można zakwalifikować jako naruszenie prawa, obciążenie obowiązkiem poniesienia opłat, związanych z wprowadzaniem ścieków, jednostki budżetowej gminy odpowiadającej za realizacje zadań w tym zakresie, tylko z tego powodu, iż nie ma on osobowości prawnej, skoro z art. 29 K.p.a. wynika bezpośrednio możliwość skierowania decyzji w stosunku do tego rodzaju podmiotu. Dla oceny legalności decyzji w zakresie jej skierowania bezpośrednio do ZWiK bez znaczenia pozostaje kwestia wskazania, jako adresata pozwolenia wodnoprawnego bezpośrednio Gminy L.. Decyzja w przedmiocie pozwolenia została bowiem wydana przez inny, niezależnie działający organ administracji i określenie prze niego, jako adresata decyzji, bezpośrednio Gminy nie może przesądzać o wadliwości określania, jako adresata obowiązku poniesienia opłat określonej jednostki budżetowej tej Gminy, skoro dopuszcza to przepis art. 29 k.p.a. Należy podkreślić, iż decyzje w przedmiocie opłat dotyczą okresu poprzedzającego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego przez Gminę L., a więc w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 279 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż nie jest trafny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż samoistną podstawę kierowania decyzji w przedmiocie opłat w stosunku do ZWiK powinien stanowić art. 3 pkt 20 lit b ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi jedynie objaśnienie, dla potrzeb ustawy, jakiego rodzaju podmioty rozumie się pod używanym w tym akcie określeniem podmiot korzystający ze środowiska. W kontekście przepisów dotyczących ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, przywołana definicja wskazuje jedynie, korzystanie ze środowiska przez jakiego rodzaju podmioty obciążone jest obowiązkiem ponoszenia opłat. Definicja ta nie przesądza jednak, kto ma status strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia należnej opłaty. Jak wskazano możliwość skierowania decyzji w przedmiocie należnej opłaty bezpośrednio w stosunku do ZWiK, jako jednostki niemającej osobowości prawnej, wynika bezpośrednio z treści art. 29 K.p.a. Nie może być także uwzględniony, podniesiony w skardze, zarzut błędnego, zdaniem Gminy L. ustalenia, iż winę za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia ponosi jednostka samorządowa. W sprawie bezsporne jest, iż korzystanie ze środowiska w IV kwartale 2003 r. polegające na wprowadzaniu ścieków do wód następowało bez wymaganego pozwolenia. W rozpatrywanym przypadku Gmina (ani jej zakład budżetowy) nie dysponowała wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do wód. Bezsporny jest także zakres korzystania ze środowiska. Przyjęto w tym zakresie dane przedłożone przez zainteresowany Zakład. W świetle art. 292 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska polegające na odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu. Jest to generalnie zgodne z zasadami odpowiedzialności podmiotów egzekwowanej przy pomocy środków administracyjnych, jako oderwanej od elementu winy. Na marginesie jedynie należy wskazać, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tego zarzutu i uznał, że nie jest on zasadny. Przytoczone przez organ argumenty należy podzielić. Ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. weszła w życie z dnia 1 stycznia 2002r. W art. 132 określa jakie dokumenty dołącza się do operatu na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne. Organ wydający pozwolenie nie może odstąpić od wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. ZWiK składając wniosek o pozwolenie dziewięć miesięcy po wejściu w życie ustawy miał obowiązek załączyć do wniosku wymagane dokumenty w tym dokumentację hydrogeologiczną (wniosek obejmował także pobór wody), czego nie uczynił. Niekompletny wniosek wymagał uzupełnienia, o co starosta zwrócił się z pismem z dnia 13 listopada 2002r. Dopiero 14 stycznia 2004r. ZWiK wystąpił do geologa wojewódzkiego o udostępnienie dokumentacji hydrologicznej dla ujęcia wody w miejscowości W.. Po stwierdzeniu braku tej dokumentacji i zaakceptowaniu przez Geologa Powiatowego dokumentacji zastępczej starosta wydał [...] lutego 2004r. pozwolenie wodnoprawne na pobór wody i odprowadzanie ścieków. Powyższe wskazuje, że nieprzedstawienie przez ZWiK wymaganej dokumentacji opóźniło wydanie pozwolenia i że nie można mówić o nieuzasadnionej zwłoce Starosty N.. Nadto należy wskazać, że jeżeli wnioskujący o pozwolenie wodnoprawne oceniał, że organ uprawniony do jego wydania pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce mógł złożyć skargę na bezczynność. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż decyzja organu I. instancji, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, nie naruszała prawa. Ustalono w niej, zgodnie z dyspozycją art. 288 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wysokość należnej opłaty podwyższonej zobowiązując do wpłaty jedynie co do kwoty, która nie została samodzielnie uiszczona przez podmiot korzystający ze środowiska. Ustalając wysokość opłaty uwzględniono niekwestionowany przez stronę zakres korzystania ze środowiska oraz fakt tego korzystania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nie można więc uznać aby istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, na mocy której utrzymano w mocy decyzję organu I. instancji. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270), orzeczono jak w sentencji.