II OSK 1291/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt VII SAB/Wa 24/05 w sprawie ze skargi K. i I. L. w przedmiocie bezczynności Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2006r. sygn. akt VII SAB/Wa 24/05 oddalił skargę K. i I. L. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż K. i I. L. złożyli skargę do sądu administracyjnego, ponieważ ich zdaniem Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w R. (zwany dalej także Komendantem) nie wydał decyzji w sprawie zmiany dróg pożarowych do zakładu "[...]" przy ulicy [...] w R. Skarżący kilkakrotnie występowali do Komendanta o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji dotyczących zmiany oraz ustanowienia nowych dróg pożarowych dla wymienionego zakładu. Komendant nie rozpoczął postępowania administracyjnego, a zatem pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant podniósł, że na pisma K. i I. L. udzielił wyczerpujących pisemnych wyjaśnień. Wskazał w nich, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), to właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu zobowiązany jest do przygotowania budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej - w tym do zapewnienia drogi pożarowej. Dlatego Komendant nie był uprawniony do inicjowania postępowania administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że drogę pożarową winni zapewnić skarżący wykorzystując w tym celu nieruchomość będącą ich własnością. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do wniosku skarżących z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie zmiany terminu rozprawy w związku z wyznaczeniem w tym samym dniu innej rozprawy w Sądzie Rejonowym w R.. W oparciu o art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a.) Sąd stwierdził, iż nie znalazł podstaw do odroczenia terminu rozprawy. Termin rozprawy był znany skarżącym już 8 lutego 2006 r., a wyznaczenie rozprawy w innym sądzie, o czym zostali poinformowani później, nie może być uznane za wydarzenie nadzwyczajne lub przeszkodę, której nie można przezwyciężyć. Przechodząc do meritum sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w R. nie pozostaje w bezczynności. Za bezczynność organu administracji publicznej należy uznać brak czynności w sprawie lub nie zakończenie postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu, jak też nie podjęcie czynności, do której był prawnie zobowiązany. Sąd powołał się na art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym Państwowa Straż Pożarna przeprowadza jedynie czynności kontrolno-rozpoznawcze, w celu rozpoznawania zagrożeń i realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych, a następnie na art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nakładający na właściciela obiektu budowlanego lub terenu obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, jak również przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Paragraf 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 1998 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz osób uprawnionych do ich prowadzenia stanowi, że przedmiot, zakres i termin przeprowadzania czynności jest ustalany przez organy Państwowej Straży Pożarnej m.in. na podstawie zleceń osób prawnych i fizycznych. Czynności te wykonywane są odpłatnie, a podstawę do ich przeprowadzenia stanowi zawarta umowa określająca ich zakres. Nie można było mówić o bezczynności organu skoro skutek w postaci oceny kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, a także oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym można osiągnąć poprzez zawarcie umowy z odpowiednim organem w tym zakresie. Skarżący mieli możliwość zawarcia takiej umowy. Z perspektywy Sądu pierwszej instancji trafne były również twierdzenia organu, iż to na skarżących ciąży obowiązek zapewnienia drogi pożarowej. K. i I. L., reprezentowani przez radcę prawnego K. K., wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia opisanego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 109 p.p.s.a. poprzez nie odroczenie rozprawy mimo, że złożyli umotywowany wniosek w tej sprawie, przez co uniemożliwiono im udział w posiedzeniu sądu, złożenie wyjaśnień i ustosunkowanie się do twierdzeń strony przeciwnej, 2) art. 23 w związku z art. 11a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez stwierdzenie, że postępowanie toczące się w zakresie uzgodnień dotyczących drogi pożarowej nie jest postępowaniem administracyjnym, w związku z czym organ nie pozostaje w bezczynności. Skarżący stwierdzili, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie będąc na rozprawie bez swojej winy skarżący nie mogli bronić swoich praw, przedstawić sprawy bezpośrednio sądowi, a także ustosunkować się do wypowiedzi i twierdzeń organu. Nie wiedząc wcześniej o nieuwzględnieniu ich wniosku o zmianę terminu rozprawy nie ustanowili pełnomocnika, ani nie brali osobiście udziału w rozprawie. Zdaniem skarżących, w świetle cytowanych wcześniej przepisów, postępowanie toczące się przed Komendantem jest postępowaniem administracyjnym. Skarżący zwrócili się do organu, który już w 1996 r. dokonał ustaleń w zakresie kontroli przestrzegania przepisów ochrony przeciwpożarowej w ich przedsiębiorstwie i ustalił, że obiekt może być dopuszczony do użytkowania pod warunkiem zapewnienia dojazdu pożarowego poprzez udrożnienie ulicy [...]. Obecnie toczące się postępowanie dotyczy sprawdzenia, czy udrożniona ulica [...] spełnia warunki drogi pożarowej, która jako taka wyznaczona jest w protokole z dnia [...] lipca 1996 r. oraz w piśmie [...] lutego 1997 r. Należy uwzględnić fakt, iż działki nr [...] i [...] - przez które biegnie ulica [...] - stanowią drogę dostępną publicznie (por. wyrok WSA w Warszawie i IV SA/Wa 263/05). Skarżący domagają się jedynie potwierdzenia przez Komendanta, że droga oparta o te działki może stanowić drogę pożarową do ich nieruchomości. Nie wnoszą więc o dokonanie czynności kontrolno-rozpoznawczych i odpłatnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w R. wniósł o jej oddalenie i uznał zarzuty za nieprawidłowe i niezasadne. Zdaniem organu nieobecność na rozprawie skarżących nie była wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem zależnym do przyczyny zewnętrznej i nagłej. Jak wynika z protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w R. uczestniczył w niej tylko I. L.. Co tyczy się stanowiska skarżących to zarówno w skardze na bezczynność jak i w pismach kierowanych do sądu administracyjnego prezentowali oni swoje argumenty oraz eksponowali istotne ich zdaniem, okoliczności faktyczne. Zatem w sprawie nie występują przesłanki do zastosowania art. 109 lub 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W odniesieniu do pkt 2 skargi kasacyjnej Komendant zwrócił uwagę, iż ustalenie czy droga ta występuje i spełnia parametry techniczne następuje w drodze czynności kontrolno-rozpoznawczych, a więc w postępowaniu administracyjnym. Tryb postępowania administracyjnego dla danej czynności nie stanowi jednak warunku koniecznego czynności z zakresu administracji publicznej. Wyczerpujący katalog spraw poddanych kontroli sądów administracyjnych zawarty jest w art. 3 § 2 p.p.s.a., który nie może być interpretowany przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Powołując się na poglądy doktryny Komendant wskazał, iż brak jest publicznego charakteru niniejszej sprawy, co także potwierdził w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. To zaś eliminuje dopuszczalność kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a., jako najdalej idący, gdyż w związku z naruszeniem tego przepisu skarżący dopatrują się podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania, określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności obligujących sąd do odroczenia rozprawy. O terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wiedzieli w dniu 8 lutego 2006 r. Wobec tego późniejsze zawiadomienie ich o terminie rozprawy przed Sądem Rejonowym w R. nie stanowi nadzwyczajnego wydarzenia. W sytuacji prowadzenia kilku spraw sądowych przez stronę otrzymanie zawiadomienia o wyznaczeniu terminu rozprawy przez inny sąd na ten sam dzień nie stanowi nadzwyczajnego wydarzenia. Wprost przeciwnie zawiadomienie o terminie rozprawy jest naturalnym wydarzeniem dla osoby prowadzącej postępowanie sądowe i winna ona liczyć się z możliwością wystąpienia kolizji terminów. Zaistniała kolizja terminów nie może być potraktowana jako przeszkoda, której skarżący nie mogli przezwyciężyć. Okoliczność, że skarżący mają inne obowiązki związane ze sprawą toczącą się przed sądem powszechnym i w związku z tym zachodzi kolizja terminów sama w sobie nie może powodować konieczności odroczenia rozprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, bez wykazania, że skarżący nie mieli możliwości podzielenia się obowiązkami związanymi z uczestnictwem w rozprawach bądź ustanowienia pełnomocnika. W rozpatrywanej sprawie z wniosku skarżących o zmianę terminu rozprawy nie wynika, aby tego typu przeszkoda rzeczywiście zaistniała. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Natomiast fakt niepowiadomienia skarżących o nieuwzględnieniu ich wniosku nie stanowi przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Z pozbawieniem strony możności obrony swych praw mamy do czynienia wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. orzeczenie SN z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97, niepubl.). Jak wynika z akt sprawy skarżący brali czynny udział w trakcie całego postępowania przed Sądem pierwszej instancji, zajmując stanowisko na rozprawie jak i w wielokrotnie składanych pismach. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku strona przeciwna również była nieobecna. Wobec tych okoliczności nie można zasadnie twierdzić, że skarżący zostali pozbawieni możności obrony swych praw. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż przepis art. 23 w związku z art. 11a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej nie reguluje postępowania w zakresie uzgodnień dotyczących drogi pożarowej. Przepis art. 23 (zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez skarżących do organu, jak i w brzmieniu obowiązującym aktualnie), reguluje kwestie związane z czynnościami kontrolno-rozpoznawczymi i ćwiczeniami przeprowadzanymi w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych. W oparciu o ten przepis Państwowa Straż Pożarna nie ustanawia, ani nie uzgadnia dróg pożarowych, a wobec tego nieuprawnione jest twierdzenie, iż reguluje on jakiekolwiek postępowanie w zakresie uzgadniania drogi pożarowej. Wobec tego niniejszy zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.