I OSK 1443/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U., R. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 24/06 w sprawie ze skargi M. U. i R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 marca 2006r., sygn. akt II SA/Bd 24/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. U.j i R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się między innymi na art. 4 pkt 11 i 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] września 2003r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urzęd. Woj. K.-P. nr 140 po. 1915), Prezydent Miasta T. orzekł o pobraniu od R. i M. U. opłaty adiacenckiej w kwocie 8.054,40 zł. z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości położonej przy ul. [...],[...], Kw. [...], obejmującej działki [...] i [...]. Zgodnie z decyzją wymieniona kwota stanowiła 30% sumy 26.848 zł, o jaką wzrosła wartość rynkowa powyższej nieruchomości, w związku z dokonanym podziałem na działki nr [...],[...] i [...] zatwierdzonym decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydenta Miasta T.. Na powyższą decyzję R. i M. U. złożyli odwołanie, w którym zarzucili jej naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość oraz naruszenie zasad praworządności określonej w art. 6 i 7 k.p.a. i prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wnosząc jednocześnie o jej uchylenie. Odwołujący się podkreślili, iż podział nieruchomości nastąpił wyłącznie z uwagi na realizację celu, dla którego nieruchomość została zakupiona w 1999r., to jest dla potrzeb nowo wybudowanego budynku mieszkalnego, przy czym w związku z podziałem nie wystąpiły żadne okoliczności zwiększające jej wartość, a w szczególności nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, czy też zmiana sposobu jej użytkowania, gdyż zarówno przed, jak i po podziale nieruchomość była zabudowana tym samym wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wskazując na podstawy prawne i zasady naliczenia opłaty adiacenckiej, akcentując sposób ustalenia w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nieruchomości, a konkretnie działki nr [...] ( bowiem działka nr [...] odpowiadająca przed podziałem działce nr [...] jest drogą wewnętrzną) oraz oparcie się na opracowanym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, iż wzrost wartości nieruchomości po podziale może także polegać na zwiększeniu jej atrakcyjności inwestycyjnej z uwagi na możliwość zadysponowania na rzecz innych osób wyodrębnionymi częściami nieruchomości, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], R. i M. U. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, nie zgadzając się ze stanowiącym podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej ustalonym przez rzeczoznawcę majątkowego, zwiększeniem wartości nieruchomości po jej podziale. Zdaniem skarżących poprzez podział nie zwiększyła się atrakcyjność inwestycyjna nieruchomości, gdyż po podziale nie było możliwe prowadzenie na działce żadnych dalszych inwestycji, nie zmieniło się też jej przeznaczenie i sposób użytkowania. Podział nieruchomości nie miał też znaczenia dla ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokali w budynku na działce [...], gdyż było to możliwe także przed wyodrębnieniem tej działki, oraz nie miał wpływu na cenę sprzedawanych lokali wraz z udziałem w gruncie, bowiem cena ta była ustalona dużo wcześniej w umowach przedwstępnych z nabywcami. Wyrokiem z dnia 22 marca 2006r., sygn. akt II SA/Bd 24/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. U. i R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Sąd wskazał, że skarżący kwestionując ogólnie przyjęcie wzrostu przez organy obydwu instancji wartości nieruchomości po podziale, nie podnieśli konkretnych zarzutów w stosunku do zawartych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy wyliczeń dotyczących okresu po podziale, to jest po [...] czerwca 2004r., w której to dacie decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stała się ostateczna. W ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy sporządzając w niniejszej sprawie operat szacunkowy trafnie posłużył się podejściem porównawczym i przewidzianą dla niego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) metodą porównywania parami, przy której porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny o znanych cechach, z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca prawidło wyliczył, iż z tytułu wzrostu części nieruchomości obejmującej działkę nr [...], wartość całej należącej do skarżących nieruchomości zwiększyła się po podziale o 26. 848 zł, a 30% tej kwoty stanowi wymieniona w decyzji jako opłata adiacencka suma 8.045,40 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, że nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż przy określeniu zakresu przedziału cenowego, w operacie uwzględniono upływ czasu pomiędzy transakcjami rynkowymi w wysokości 10% wzrostu cen w skali całego 2004r., co daje 0,8% wzrostu w ciągu 1 miesiąca, podczas gdy w latach 2003 i 2002 wzrost cen w skali całego roku wynosił odpowiednio 0,1% i 0%. Owa różnica w cenie 1 m2 przed i po podziale nieruchomości stanowiąca zysk skarżących skutkowała tym, iż sprzedaż poszczególnych lokali po podziale nieruchomości była dla nich bardziej korzystna, a tym samym bardziej atrakcyjna. Sąd pierwszej instancji uznał, że operat szacunkowy rzeczoznawcy odpowiada wymogom przewidzianym w rozdziale 1 działu II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. i rozporządzeniu wykonawczym, a więc brak jest przesłanek do podważenia zawartych w nim ustaleń, w związku z czym uznać należy, że wymierzona skarżącym opłata nie narusza stanowiącego jej podstawę prawną art. 98a wskazanej wyżej ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2006r. skargę kasacyjną złożyli M. i R. U., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że w wyniku podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] / [...] w T., nastąpiło zwiększenie jej wartości rynkowej o kwotę 26.848 zł, co uzasadnia naliczenie opłaty adiacenckiej w kwocie 8.054,40 zł, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprzedaż zarówno lokali mieszkalnych, jak i miejsc parkingowych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym usytuowanym na przedmiotowej działce nr [...] rozpoczęła się dopiero w dniu 7 lipca 2004r., a wiec znacznie po uzyskaniu decyzji z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości. Ponadto skarżący wskazali, że cena lokali mieszkalnych i miejsc parkingowych ustalona została z nabywcami znacznie przed podziałem nieruchomości oraz, że lokale te i miejsca parkingowe sprzedane zostały dopiero po podziale nieruchomości za cenę ustaloną w umowach przedwstępnych. Tym samym uznać należy, że podział nieruchomości nie miał wpływu na cenę sprzedaży, a skarżący nie uzyskali żadnych korzyści i zysku w wyniku podziału. Na poparcie swego twierdzenia skarżący przedłożyli w załączeniu zestawienie lokali mieszkalnych oraz miejsc parkingowych z podaniem m.in. daty ich sprzedaży aktem notarialnym oraz udziałów gruncie przypadających na poszczególne lokale mieszkalne oraz miejsca parkingowe. Skarżący podnieśli również, że w toku całego postępowania odwoławczego oraz skargowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie powoływało się na argumenty podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Także na rozprawie przed tym Sądem w dniu 22 marca 2006r. temat terminu sprzedaży poszczególnych lokali mieszkalnych, czy miejsc parkingowych lub też sprawa "różnych wartości mianowników w ułamkach" określających udziały w gruncie, nie był przedmiotem rozważań, ani oceny Sądu. Wskazano, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł na rozprawie tę kwestię, obecny na rozprawie skarżący R. U., z całą pewnością mógłby wyjaśnić Sądowi te "różnice". Mógłby także w toku tego postępowania przedstawić dowody, stanowiące załącznik do niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ sąd I instancji, rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. Kognicja sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zakres działania sądu administracyjnego pierwszej instancji określa art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa, zaś wynik dokonanej oceny zgodności z prawem decyzji znajduje swoje odzwierciedlenie w sentencji wyroku. Stwierdzenie naruszenia prawa przez organ prowadzi do wydania wyroku, na podstawie art. 145 § 1 cyt. ustawy, uchylającego zaskarżoną decyzję, stwierdzającego jej nieważność lub niezgodność z prawem. Brak tych naruszeń upoważnia wojewódzki sąd administracyjny do wydania wyroku oddalającego skargę, na podstawie art. 151 ppsa. Wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2006r., sygn. akt II SA/Bd 24/06 spełnia powyższe wymagania. Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskutek błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 98a ust. 1 ugn. Powyższy zarzut jest całkowicie chybiony. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem art. 98a ust. 1 ugn., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Analiza materiału dokumentacyjnego sprawy prowadzi do przekonania, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu. Generalną zasadą jest, iż obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeśli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości. Podstawowym środkiem dowodowym w tym zakresie jest operat szacunkowy, który musi być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. Zgodnie z art. 150 ust. 1 i 2 ugn w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, dla nieruchomości które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 ugn). Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości spełnia wymogi zawarte zarówno w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109). W skardze kasacyjnej skarżący zakwestionowali jedynie ogólnie przyjęcie wzrostu przez organy obydwu instancji wartości nieruchomości powstałej po podziale. Nie podnieśli przy tym konkretnych zarzutów w stosunku do zawartych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy wyliczeń. Jak już wcześniej była o tym mowa, rzeczoznawca majątkowy sporządzając w niniejszej sprawie operat szacunkowy właściwie zastosował podejście porównawcze i przewidzianą dla niego w/w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego metodę porównywania parami oraz prawidło wyliczył, iż z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości obejmującej działkę nr [...], wartość całej należącej do skarżących nieruchomości zwiększyła się po podziale o kwotę wskazaną w decyzjach organów administracji. W związku z powyższym należy wskazać, iż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że operat szacunkowy rzeczoznawcy odpowiada wymogom przewidzianym w rozdziale 1 działu II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. i rozporządzeniu wykonawczym, a więc brak jest przesłanek do podważenia zawartych w nim ustaleń, w związku z czym uznać należy, że wymierzona skarżącym opłata nie narusza stanowiącego jej podstawę prawną art. 98a wskazanej wyżej ustawy. Zarzut naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. z samego założenia nie może być uznany za zasadny. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, a więc przepisy zawarte w p.p.s.a., którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jeśli chodzi przepisy k.p.a., to jedynie naruszenie przepisu art. 156 może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów (art. 6 i 8 k.p.a.), których nie stosował. Zaś nie stosował ich, ponieważ w istniejącym stanie prawnym w ogóle nie był uprawniony do ich stosowania. Przepisy te bowiem regulują postępowanie administracyjne, a nie postępowanie przed sądami administracyjnymi. Zatem dokonana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola legalności zaskarżonej decyzji została przeprowadzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji, przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył, ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.