II SA/Ke 518/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 518/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie: Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant: ref. stażysta Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] numer [...] w przedmiocie : odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 518/05 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...], odmawiającą zwrotu na rzecz B. Ś. (spadkobiercy I. S., poprzedniej właścicielki), wywłaszczonej nieruchomości, położonej w K. przy ul. C., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K., obręb 009, jako działka nr 1572/5 o pow. 0,0715 ha.- przejętej w 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że aktem notarialnym z dnia 12 grudnia 1975 r. Rep. A Nr [...] I. S. sprzedała przedmiotową nieruchomość, oznaczoną wówczas jako działki nr 131/1 i 131/2 o łącznej pow. 715 m -, na rzecz Państwa, z przeznaczeniem pod budowę hotelu robotniczego dla Fabryki Łożysk Tocznych "A." w K., przy czym sprzedaż nastąpiła w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz.64 ze zm.), zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia [...]. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] znak. [...], stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Fabrykę Łożysk Tocznych "A." w K. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka numer131 o pow. 715 m-, a w dniu 13 marca 1992 r. prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr Kw. [...]. Aktem notarialnym z dnia 23 lutego 1994 r. Rep. A Nr [...] Gmina K., w wykonaniu przysługującego jej prawa pierwokupu, nabyła od Fabryki Łożysk Tocznych "A." w K. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr 131 o pow. 0,0715 ha. Powyższe prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr Kw. [...] w dniu 28 listopada 1995 r. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2003 r. oględzin organ ustalił, że cel wywłaszczenia nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, ponieważ planowany hotel robotniczy, ani też żaden inny budynek nie został na niej zbudowany. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że choć przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym z dnia 12 grudnia 1975 r.,( co wyczerpuje przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), to jednak na skutek oddania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz Gminy K. i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. - roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, a to zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ uznał przy tym, że Gmina K. jako osoba prawna, która nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na tę decyzję B. Ś. wniósł o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa oraz art. 136 ust. 3 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł w szczególności, że skoro w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 25 października 1999 r.- OPK 26/99, został wyrażony pogląd, iż gmina nie jest osobą trzecią , o której mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to art. 229 tej ustawy nie może wyłączać możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisu art. 136 ust. 3 powołanej ustawy. Naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa skarżący upatrywał w tym, że organy naruszyły "procedury administracyjne poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów w sprawie, w tym orzecznictwa NSA i SN". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ stwierdził, że powołana przez skarżącego uchwała 5 sędziów NSA podjęta została w innym stanie faktycznym i dlatego nie może prowadzić do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, o ile zarzuca naruszenie przepisów art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnej wykładni. Nie było w sprawie kwestionowane, że określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami(zwanej dalej ugn), przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki tej nieruchomości, zostały spełnione. Stała się ona bowiem zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu, w rozumieniu zaprezentowanym w legalnej definicji zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, a zwrotu tej nieruchomości zażądał spadkobierca poprzedniej właścicielki tej nieruchomości. Trafnie też organy administracji uznały, że z mocy art. 216 ust. 1 ugn, przepis art. 136 ust. 3 ugn ma zastosowanie również do przedmiotowej nieruchomości, jako nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Taki właśnie tryb nabycia tej nieruchomości wynika wyraźnie z § 2 aktu notarialnego z dnia 12 grudnia 1975 r. repertorium A Nr [...].Ponieważ mimo takich ustaleń organy administracji dopatrzyły się w sprawie istnienia negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określonej w art. 229 ugn, decydującym dla rozstrzygnięcia sprawy było dokonanie prawidłowej wykładni tego przepisu. Zgodnie z art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy( tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Kluczowe dla sprawy pojęcie osoby trzeciej użyte w analizowanym przepisie, nie zostało w ustawie o gospodarce nieruchomościami zdefiniowane. W tej sytuacji organy administracji uznały, że skoro gmina K. posiada osobowość prawną, (co wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jednolity - Dz. U. Nr 142/2001 poz. 1591 ze zm.), a przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego uzyskała w wyniku czynności cywilnoprawnej i wykonując swoje uprawnienia w ramach przysługującego jej dominium - to jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ugn. Pogląd ten jest błędny, gdyż abstrahuje od podstawowych zasad wywłaszczania i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, określonych w dziale III rozdział 6 ugn. oraz od celu jakiemu służy wyłączenie zwrotu nieruchomości przewidziane w art. 29 ugn. Zgodnie z art. 113 ust. ugn nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Tylko na tych też dwóch podmiotach spoczywa realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli dysponują one prawem do nieruchomości. Jeśli tak, to zwrot zawarty w art. 229 ustawy "jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej" należy odczytywać w taki sposób, iż sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste mógł dokonać albo Skarb Państwa, albo gmina - właśnie na rzecz osoby trzeciej. Z oczywistych względów zatem Skarb Państwa ani gmina nie mieszczą się w pojęciu osoby trzeciej, którym to pojęciem posługuje się omawiany przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( por. pogląd wyrażony w uzasadnieniu Uchwały 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 25 października 1999 r. OPK 26/99, ONSA 2000/1/11). W pojęciu osób trzecich (o których mowa w art. 229 ugn) nie zawierają się podmioty publicznoprawne, skoro z całokształtu przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych wynika zasada obowiązku jej zwrotu (przy spełnieniu ustawowych przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia), jeżeli nieruchomość pozostaje w dyspozycji podmiotów publicznoprawnych (Marian Wolanin - Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami - omówienie zasadniczych zmian, Monitor Prawniczy Nr 4/ 2000 str.207 - t.7). Wniosek stąd, że nabycie zarówno przez Skarb Państwa, jak i gminę użytkowania wieczystego lub prawa własności przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie zostało objęte hipotezą art. 229 ustawy. Nie zmienia takiej oceny również okoliczność, że gmina K. nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej, tj. w ramach wykonania pierwokupu. Przysługiwanie gminie tego prawa bowiem, świadczy o jej uprzywilejowanej pozycji w stosunkach prawnych wynikłych z realizacji przepisów wywłaszczeniowych, będących przecież wyjątkiem od chronionej konstytucyjnie zasady nienaruszalności prawa własności ( art. 21 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem).Jako przepis wyjątkowy, art. 229 ugn nie może podlegać wykładni rozszerzającej zakres pojęcia osoby trzeciej ponad to, co wynika z zasad ogólnych rządzących wywłaszczeniami i zwrotem wywłaszczonych nieruchomości. Taka rozszerzona wykładnia prowadziła by bowiem również do rozszerzenia zakresu wyłączeń możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ale nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Również cel regulacji zawartej w art. 229 ugn przemawia za prezentowaną wykładnią pojęcia osoby trzeciej użytego w tym przepisie. Ratio legis art. 229 ugn to stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.), jako ustawy w nowy sposób normującej zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych(Marian Wolanin Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. PS 2000/7-8/18 - t.7). Celem natomiast art. 229 ugn jest ochrona podmiotów, które przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nabyły własność lub użytkowanie wieczyste wywłaszczonej nieruchomości od beneficjentów tego wywłaszczenia, a więc od Skarbu Państwa lub gminy. Rozszerzenie tej ochrony również na Skarb Państwa i gminę sprawiłoby, że możliwość odzyskania wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ugn, mimo spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie, stała by się w wielu przypadkach niemożliwa, i to bez uzasadnionych racji prawnych. Przedstawione wyżej naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 229 ugn, jako mające wpływ na wynik sprawy, skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1a). popsa. Zaskarżona decyzja była wadliwa jeszcze z jednej przyczyny, o czym jednak, w związku ze wskazaną powyżej wadliwą wykładnią art. 229 ugn zastosowaną przez orzekające w sprawie organy, można dodać tylko ubocznie. Odmowa zwrotu nieruchomości (rozstrzygnięcie materialnoprawne) następuje w przypadku dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego (istnieje podstawa materialnoprawna do jego prowadzenia, organ orzekający jest właściwy i strony postępowania są zdefiniowane), lecz nie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne warunki do jej zwrotu. Natomiast odebranie przez ustawodawcę poprzednim właścicielom i ich spadkobiercom roszczenia o żądanie zwrotu nieruchomości powoduje, że poprzedni właściciel i jego spadkobiercy nie mają materialnoprawnej legitymacji do złożenia organowi administracyjnemu wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W konsekwencji w razie niewadliwego ustalenia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje z mocy art. 229 ugn, organy administracji nie mogły w sprawie odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz powinny umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe( por. Marian Wolanin -Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, PS 2000/7-8/18 - t.1 i 4, wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99 OSP 2001/5/80). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7 i 77 kpa poprzez nieuwzględnienie jako dowodów w sprawie orzecznictwa NSA i SN należy stwierdzić, że nie miało ono miejsca. Powołane w skardze przepisy dotyczą obowiązków organów administracji w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy i zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Te zasady nie zostały jednak w toku postępowania naruszone, a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego nie jest dowodem i nie może wpływać na ustalenia faktyczne sprawy. Może natomiast, dzięki autorytetowi jakim cieszą się wymienione sądy, mieć wpływ na wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p.o p.s.a.