II OSK 975/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." Sp. z o. o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1679/05 w sprawie ze skargi "P". Sp. z o. o. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie stacji paliw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego "P" Sp. z o. o. w P. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1679/05, oddalił skargę wniesioną przez "P" Sp. z o.o. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, że na skutek wniosku Spółki P. wszczęte zostało postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw na działkach nr 570 i 676 położonych przy zbiegu ulic K. i W. w Ł. W toku tego postępowania Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie stacji paliw uznając, że do wniosku przedłożone zostały wszystkie wymagane przepisami dokumenty, a dokonane w trakcie budowy zmiany są zgodne z przepisami i nie wpływają na bezpieczeństwo i prawidłowe funkcjonowanie stacji paliw. Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez "S" Sp. z o.o. w W. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2000 r. nr 157/V/2000 w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił postępowanie odwoławcze. Wojewoda podzielił zawarte w odwołaniu zarzuty, że począwszy od dnia 1 października 1999 r. inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1336/99, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lipca 1999 r. o pozwoleniu na budowę stacji paliw. W tej sytuacji ocena merytorycznej zasadności wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie możliwa będzie dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że ocena sądu w tej kwestii stanowić będzie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dla rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na użytkowanie stacji paliw. Postanowienie to zaskarżyła Spółka P. podnosząc, że budowa stacji paliw, której dotyczy postępowanie, została zakończona w dniu 29 września 1999 r., a więc przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd brak podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego. Po rozpoznaniu tego zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 października 1999 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając w całości stanowisko i argumentację Wojewody Mazowieckiego o konieczności zawieszenia postępowania odwoławczego, skoro wstrzymane zostało wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "P." Sp. z o.o. w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając wydanie tego postanowienia z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz szeregu przepisów procedury administracyjnej. W odpowiedzi na tę skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. - Prawo budowlane (art. 59 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz art. 59 i 59 a według stanu na dzień wydania postanowienia zawieszającego postępowanie odwoławcze) właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie obowiązany jest ustalić, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę została wstrzymana na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 1999 r., to od tego dnia decyzja ta nie rodzi praw i obowiązków, wobec czego nie mogła stanowić podstawy koniecznych sprawdzeń i ustaleń organu. Ponieważ obowiązkiem Wojewody Mazowieckiego było nie tylko skontrolowanie decyzji organu pierwszej instancji, ale i ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, organ ten prawidłowo uznał, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia dokonanie właściwej kontroli decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła w całości P. Sp. z o.o. w P. Wnoszący skargę kasacyjną z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz błędną wykładnię art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie uzależnia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu od dysponowania przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy obiekt został w całości wybudowany. Obowiązek w tym zakresie nie wynika ani z przepisu art. 59 ust. 1, ani z żadnego innego przepisu Prawa budowlanego, przede wszystkim z art. 57 ust. 1 oraz 60. Z brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie zaś wynika, do przeprowadzenia jakich czynności faktycznych zobowiązany jest organ orzekający w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W sytuacji zatem, gdy roboty budowlane związane z budową obiektu zostały zakończone przed wstrzymaniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest podstaw do przyjęcia, że wynik postępowania sądowego w sprawie ze skargi na ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie wstępne i tym samym upoważnia organ do zawieszenia postępowania odwoławczego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestnika postępowania S. Sp. z o.o. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej podnosząc jednocześnie, że strony doszły do porozumienia, co uzasadnia poparcie wniosków skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wznoszący skargę kasacyjną oparł ją o pierwszą z wymienionych podstaw, a naruszenie prawa materialnego miało polegać na niewłaściwym zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędnej wykładni art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Rozważając zgłoszone zarzuty w punkcie wyjścia należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające organy nie stosował bezpośrednio przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zatem nie mógł się dopuścić naruszenia wymienionego przepisu przez niewłaściwe jego zastosowane. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrolują zatem prawidłowość zastosowania przez orzekające w sprawie organy administracji zarówno materialnoprawnych norm, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i proceduralnych przepisów normujących przebieg postępowania administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną zamierzając zakwestionować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którym oddalono skargę na postanowienie organu zawieszającego postępowanie odwoławcze, winien był postawić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 Ppsa w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ proceduralnej normy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, stosowanej odpowiednio w postępowaniu odwoławczym z mocy art. 140 kpa. Tak sformułowany zarzut winien zaś być realizowany w postępowaniu kasacyjnym w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa, skoro kwestionowany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie jest przepisem prawa materialnego, lecz normą regulującą jedną z kwestii procesowych wyłaniających się w toku ogólnego postępowania administracyjnego. Dodać przy tym trzeba, że w ramach zgłoszonej podstawy z art. 174 pkt 1 Ppsa nie można skutecznie zwalczać nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego. Poczynione spostrzeżenia dostarczają wystarczających argumentów do uznania pierwszego z przedstawionych zarzutów za nieusprawiedliwiony. Nie można natomiast skutecznie odeprzeć drugiego z zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną idącego w kierunku wykazania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora, doręczonego organowi w dniu 4 października 1999 r., o wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Z uwagi na intertemporalny przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), w postępowaniu tym w dalszym ciągu, z zastrzeżeniem jedynie przepisów o właściwości organów, stosuje się przepisy dotychczasowe. Do dnia wejścia w życie wymienionej ustawy nowelizującej ( 11 lipca 2003 r. ) nie została bowiem wydana decyzja ostateczna w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Aczkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołuje również przepisy art. 59 i 59 a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji prawa budowlanego dokonanego wymienioną wyżej ustawą, to jednakże właściwe ustalenie znaczenia normy art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy dokonać biorąc pod uwagę treść tego przepisu w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., na co trafnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej. Stosownie do treści tego przepisu właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy : 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowanie terenu budowy. Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynikają więc jednoznacznie wymogi, które winny zostać spełnione, aby inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Wśród tych wymogów nie mieści się wylegitymowanie się przez inwestora prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, warunku takiego nie zawiera również przepis art. 57 ustawy Prawo budowlane określający, jakie dokumenty inwestor obowiązany jest dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Zauważyć przyjdzie, że roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Inwestor zobowiązany zaś jest prowadzić roboty budowlane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w tym także w zatwierdzonym projekcie budowlanym. O ile więc inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami. Z kolei istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia albo wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania stwarza dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania, o którym mowa odpowiednio w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50a ustawy Prawo budowlane, co na tym etapie postępowania uniemożliwia uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zasadnie więc wywodzi autor skargi kasacyjnej, mając na uwadze treść przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, że w sytuacji wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia to inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Obowiązkiem zaś właściwego organu jest stwierdzenie na miejscu budowy, co winno zostać utrwalone protokołem, zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę. Późniejsze wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Mogący się pojawić spór między stronami, czy istotnie roboty budowlane wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę powinien zostać rozstrzygnięty w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Wbrew zatem poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydanie przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę po wykonaniu robót na podstawie tego pozwolenia (zakładając, że do tego czasu roboty te istotnie zostały zrealizowane), na gruncie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było przyjęcie, że zdarzenie prawne w postaci wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie prejudycjalne w zawisłej sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do wniosku, że usprawiedliwionym okazał się zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia materialnoprawnej normy art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. przez błędną wykładnię tego przepisu. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do opłaty sądowej poniesionej przez wnoszącego skargę kasacyjną oraz kosztów zastępstwa procesowego, orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 Ppsa.