II SA/Po 553/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M.A., R.A., B.A., M.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ J. Stankowski II SA/Po 553/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] II 2005 r., nr [...], na podstawie art. 155 kpa., Starosta K. odmówił M., R., B. i M. A. zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] II 2000 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za składniki budowlane, które znajdowały się na nieruchomości oznaczonej działką nr [...], położonej na terenie gminy S. w obrębie ewidencyjnym [...], wywłaszczonej w 1985 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele publiczne, pod budowę odkrywki węgla brunatnego "A". Organ, rozpatrując ponownie sprawę po uchyleniu wcześniejszych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrokiem z dnia 29 IX 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1543/02) i stosując się do wskazań zawartych w wyroku przytoczył ponownie okoliczności sprawy, wskazując, że strony złożyły w postępowaniu kolejne wnioski (z dnia [...] XI 2004 r. i [...] 1 2005 r.), w których zażądały m.in. zmiany wszystkich wykonanych wcześniej operatów szacunkowych i uwzględnienia przy określaniu ostatecznej wysokości odszkodowania dodatku za grunt zmeliorowany, za położenie gruntu przy drodze utwardzonej oraz za dobrą klasę gruntu, która została, zdaniem stron, zaniżona. Ustosunkowując się do całości sprawy Starosta zauważył, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa. może dotyczyć wyłącznie materii rozstrzygniętej decyzją której zmiany się żąda, a nie nowych wniosków. Przedmiotem tego postępowanie nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu z wniosków stron złożonych w postępowaniu wynika, że dążą one do zakwestionowania decyzji ostatecznej jako błędnej i nieprawidłowej, zarzucając m.in. niefachowe sporządzenie operatu szacunkowego. Tego rodzaju zarzuty mogły zostać złożone w odwołaniu, czego jednak strony w wyznaczonym terminie nie uczyniły. Zdaniem Starosty, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzą przesłanki określone w art. 155 kpa., które przemawiałyby za zmianą decyzji ostatecznej. Odnosząc się do propozycji zawarcia ugody organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 21 IX 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) taka forma załatwienia sprawy w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym jest niedopuszczalna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. A., R. A., B. A. i M. B. (z.d. A.). Odwołujący się podnieśli, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien był wyjaśnić dokładnie stan faktyczny i załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Nadto organ administracji jest zobowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zdaniem Odwołujących się, organ zaniedbał tych obowiązków, gdyż strona nigdy nie była zawiadamiana o możliwości udziału w postępowaniu. W ocenie składających odwołanie organ powinien sam przeanalizować stan faktyczny sprawy pod kątem zaistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu stron, a nie przerzucać ten ciężar na strony. Powołano w tym kontekście wyrok NSA z dnia 30 VI 1987 r. (IV SA 253/87, ONSA 1987, nr 1, poz. 44), w którym wyrażono pogląd, że uchylenie w trybie art. 155 kpa. decyzji ostatecznej, określającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność państwa wywołuje ten skutek, że odszkodowanie musi być ustalone od nowa w pełnym zakresie, tj. co do wszystkich składników nieruchomości. W odwołaniu stwierdzono również, że pogląd o konieczności zastosowania w sprawie art. 155 kpa. został wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 IX 2004 r., do którego organ się nie zastosował. W pozostałym zakresie Odwołujący się podnieśli zarzuty dotyczące obliczenia wysokości odszkodowania, w szczególności sposobu waloryzacji kwoty odszkodowania, dokonanej w oparciu o wskaźnik inflacji. Zakwestionowali oni też sposób sporządzenia operatu szacunkowego, który został im okazany dopiero po 5 latach. Odwołujący się przyznali, że ustalona i wypłacona kwota odszkodowania na podstawie decyzji z dnia [...] II 2000 r., nr [...] była dla nich od początku niesatysfakcjonująca, a przyjęli ją tylko dlatego, że nie było ich stać na dalsze oczekiwanie na ustalenie odszkodowania w słusznej wysokości. W odwołaniu podniesiono ponadto, że propozycja ugody nie naruszałaby art. 118 ust. 2, gdyż nie dotyczyłaby ona tylko tego postępowania. Decyzją z dnia [...] IV 2005 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując te same argumenty, co organ I instancji. W skardze na powyższą decyzję Skarżący podtrzymali w całości swe dotychczasowe zarzuty, podnosząc, że organ II instancji nie ustosunkował się do nich w wystarczający sposób, a jedynie powtórzył argumenty Starosty K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 155 kpa. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo (jak w niniejszej sprawie), może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie było przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [...] II 2000 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. Organy administracji były zatem zobowiązane do zbadania, czy za zmianą decyzji nie przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Zasadniczym punktem spornym pomiędzy organami orzekającymi w obydwu instancjach a Skarżącymi był zakres badania sprawy, do którego zobligowane są organy administracyjne przy orzekaniu w trybie art. 155 kpa. Skarżący żądali, aby organ ponownie zbadał całokształt sprawy i uchylił decyzję z powodu wskazywanych przez nich wad. Organ z kolei konsekwentnie uznawał, że bada sprawę wyłącznie pod kątem przesłanek określonych w art. 155 kpa., które nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zarzuty Skarżących koncentrują się wokół nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego i błędnego obliczenia wysokości odszkodowania. Należy w tym miejscu z całą stanowczością podkreślić, że wskazywanie wad ostatecznej decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że naruszony został interes społeczny lub słuszny interes strony w zrozumieniu art. 155 kpa. Art. 155 kpa. jest jednym z nielicznych przepisów pozwalających na wzruszenie ostatecznej decyzji i odstąpienie od zasady trwałości takiej decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Z tego też powodu nie można go interpretować rozszerzająco. Wydając orzeczenie na podstawie art. 155 kpa. organ działa w ramach tzw. ograniczonego uznania tj. dokonuje oceny zasadności wzruszenia decyzji ostatecznej, jednak wyłącznie pod kątem dwóch wskazanych przez ustawodawcę i wymienionych już wyżej przesłanek. Decyzja ostateczna, której zmiany strona żąda może być zatem najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym, albo może być dotknięta wadami. Jedynie jednak tzw. wady kwalifikowane, a więc stanowiące przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania zmuszałyby organ do zakwestionowania decyzji ostatecznej i wszczęcia jednego z tych dwóch postępowań szczególnych. W przypadku innych wad obowiązuje w pierwszym rzędzie zasada trwałości decyzji ostatecznej wyrażona w art. 16 kpa., a tylko wyjątkowo, w ramach opisanego wyżej tzw. ograniczonego uznania, organ może uchylić lub zmienić taką decyzję i to tylko wówczas, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby przyjąć pogląd, iż wady decyzji ostatecznej o charakterze materialnym lub procesowym mogą wyczerpywać przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o których mowa w art. 155 kpa., prowadziłoby to do uznania, że w istocie rzeczy postępowanie administracyjne jest czteroinstancyjne. Tymczasem ustalenie takie pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z treści art. 15 kpa. (por. wyrok NSA z 29 X 1999 r., sygn. akt III SA 771/98). Skoro zatem strony, mimo świadomości (niekwalifikowanych) wad decyzji, nie wniosły od niej odwołania, to niedopuszczalne jest żądanie uchylenia takiej decyzji w trybie art. 155 kpa. z powołaniem się na istnienie wspomnianych wad. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa. nie może zatem -jak chcieliby tego w istocie Skarżący - zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jego celem jest jedynie sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki podyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 2 VI 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99). Chodzi tu zatem o przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy została spełniona któraś z przesłanek opisanych w art. 155 kpa. (por. wyrok NSA z 13 VIII 1997 r., sygn. akt III SA 854/96). Zarzuty, które w istocie miały na celu ponowne rozpatrzenie całokształtu sprawy nie mogły więc zostać rozpatrzone w takim zakresie, w jakim żądali tego Skarżący. Organy orzekające w sprawie doszły do wniosku, że za uchyleniem decyzji nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie to zapadło w ramach wspomnianego ograniczonego uznania, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony należy do organu orzekającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny. Kognicji sądu podlega w takiej sytuacji nie zasadność wydania decyzji lecz jedynie kwestia ewentualnego przekroczenia przez organ granic uznania. Trzeba bowiem pamiętać, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Akt uznaniowy nie może naruszać celu samego uznania, przepisów ogólnych ani praw i wolności obywatelskich danej osoby. Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieprawidłowości w ocenie konieczności zastosowania art. 155 kpa, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. /-/ J. Stankowski /-/ A. Zieliński /-/ E. Podrazik