II SA/Kr 1377/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : AWSA Beata Cieloch WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] w przedmiocie określenia opłat stanowiących zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia, przetworzenia informacji publicznej I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; II. nakazuje ściągnąć od Prezydenta Miasta K. na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. II SA/Kr 1377/05 Uzasadnienie W dniu 2 marca 2005 r. Prezydent Miasta K. wydał Zarządzenie Nr[...] "w sprawie określenia opłat, jakie Urząd Miasta K. może pobrać od wnioskodawcy, stanowiących zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej". Jako podstawę prawną Zarządzenia wskazano przepis art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W § 1 ust. 1 zapisano, że "Urząd Miasta K. może pobrać od wnioskodawcy opłatę stanowiącą zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia lub przetworzenia informacji publicznej". W ust. 2 wprowadzono "do stosowania" opłatę za wydanie informacji publicznej; w postaci kserokopii /w zależności od formatu - 0,15 i 0,30 zł./; za wydruki /w zależności od formatu i koloru/, za zapis na dyskietce, oraz za zapis na płycie CD-R. Zastrzeżono, że w przypadku innego sposobu udostępnienia informacji publicznej, w związku z którym Urząd ma ponieść dodatkowe koszty - pobiera się opłatę odpowiadającą tym kosztom, oraz że jeżeli opłata nie przekroczy 5 zł., nie polega pobraniu. W § 2 Zarządzenia wskazano, że o pobraniu od wnioskodawców opłaty, stanowiącej zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia informacji publicznej, rozstrzyga każdorazowo kierujący komórką organizacyjną Urzędu Miasta K. W dalszej części Zarządzenia określono stosunek jego zapisów do przepisów ustaw /rozporządzeń/ szczególnych, oraz datę wejścia w życie. W dniu 7 grudnia 2005 r., po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, Stowarzyszenie "A" w K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisany akt. W uzasadnieniu skargi podano co następuje: Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w wyłącznej kompetencji rady pozostaje podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Prezydent nie może więc zarządzeniem określić opłat administracyjnych za udostępnienie informacji publicznej, nie może ich zresztą określić także rada, ponieważ udostępnienie informacji publicznej nie jest czynnością urzędową. Zgodnie z art. 7 ustawy dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Udostępniający zaś informację ma obowiązek zapewnić możliwość jej utrwalenia /art. 12 ust. 2/. Możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości poniesionych kosztów, uregulowana w art. 15 ust. 1 ustawy odnosi się do indywidualnej, konkretnej sprawy i nie daje podstaw do ustalenia ryczałtów. Jako wyjątek od zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Koszty, o jakich mowa w w/w przepisie to nie wszelkie koszty ponoszone przez miasto, ale koszty dodatkowe i związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku. Stawki ustalone Zarządzeniem nie stanowią odzwierciedlenia takich kosztów, są od nich znacznie wyższe. Artykuł 11 b ustawy o samorządzie gminnym powierza radzie, a nie prezydentowi, uprawnienia do stanowienia zasad dostępu i korzystania z dokumentów będących szczególnego rodzaju informacją publiczną. Prezydent zatem bezpodstawnie wszedł w kompetencje rady. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że kierownikiem urzędu gminy jest wójt, nie upoważnia wójta /prezydenta/ do podejmowania zarządzeń w materii zastrzeżonej dla kompetencji rady. Sam zresztą przepis art. 11 b dotyczy jedynie kwestii techniczno-organizacyjnych. Nie dotyczy natomiast kwestii proceduralnych, które by np. przesądzały o odpłatności dostępu do dokumentów, wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu itp. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie podnosząc: Skarżone Zarządzenie utraciło już moc, bowiem zostało uchylone kolejnym Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dniem 27 lipca 2005 r. Zarządzenie wydane zostało w celu zrealizowania, wynikającego a z art. 15 ustawy, uprawnienia do pobierania opłat w przypadku poniesienia dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia radę do podejmowania uchwał w przedmiocie podatków i opłat, ale nie odbiera prezydentowi kompetencji do uregulowania w formie zarządzenia zakresu spraw związanych z opłatami za udostępnienie informacji publicznej. Opłaty te nie mają bowiem ani charakteru podatków, ani opłat administracyjnych, o jakich mowa w w/w przepisie ustawy samorządowej. Czynności związane z udostępnieniem informacji publicznej nie są czynnościami urzędowymi w rozumieniu w/w przepisu, maja charakter usługowy czy też techniczny. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego. W Statucie Miasta K. w § 8a ust. 8 znajduje się bezpośrednia delegacja dla Prezydenta Miasta K. do szczegółowego uregulowania w drodze zarządzenia trybu udostępnienia dokumentów i zasad korzystania z nich. Nie można więc kwestionować kompetencji Prezydenta w tym zakresie. Zasada wyrażona w art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Prawidłowa realizacja zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej oznacza, że opłaty za jej udostępnienie mogą być pobierane, na podstawie art. 15, wyłącznie w konkretnych wypadkach za koszty utrwalenia dokumentacji. Opłaty tak pobierane, w każdym, indywidualnym przypadku, nie są źródłem dodatkowych dochodów, lecz stanowią zwrot rzeczywiście poniesionych wydatków. Zasady naliczania tych opłat zostały prawnie uregulowane w zaskarżonym zarządzeniu. Przepis art. 12 ustawy o dostępie zawiera katalog form utrwalania informacji publicznej i zobowiązuje podmioty do zapewnienia ich realizacji. Nie reguluje natomiast w ogóle kwestii odpłatności. Żaden akt prawny nie zawiera jasnych i klarownych wytycznych określających zasady naliczania opłat związanych z udostępnieniem informacji. Wysokość opłat została przewidzianych w Zarządzeniu została określona w oparciu o uśrednioną sumę kosztów papieru, toneru, tuszu, nośników i amortyzacji urządzeń. Opłaty te nie zostały zawyżone. W toku postępowania sądowego skarżące Stowarzyszenie wskazało, że stosownie do przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany jest zapewnić środki organizacyjno-techniczne dające możliwość utrwalenia informacji. Przynajmniej zaś jeden ze wskazanych sposobów winien być bezpłatny. I tak na przykład w razie bezpłatnego udostępniania informacji w formie kserokopii dokumentów, dopiero dodatkowe żądanie wnioskodawcy przeniesienia informacji na nośnik cyfrowy może wiązać się z pobraniem opłaty, lub też z odmową takiego dodatkowego utrwalenia informacji. Skarżone zarządzenie nie rozróżnia sytuacji utrwalenia uprzednio udostępnionej informacji od kosztów jej udostępnienia w sposób określony we wniosku. Procedura utrwalenia udostępnionej informacji jest procedurą odrębną od jej udostępnienia na wniosek i określa ją przepis art. 12 ust. 2. Zarówno udostępnienie informacji, jak i jej utrwalenie są realizacją bezpłatnego prawa dostępu do informacji publicznej. Jedyny wyjątek określony w przepisie art. 15 dotyczy tylko udostępnienia informacji na wniosek, a nie do utrwalania informacji po jej udostępnieniu zgodnie z wnioskiem. Opłata może być więc pobrana np. wówczas, kiedy wnioskodawca we wniosku określa sposób udostępnienia informacji jako np. przesłanie na podany adres płyty CD z przeniesiona na nią zawartością dokumentów występujących w urzędzie tylko w formie papierowej, a zarazem nie zgadza się na udostępnienie jej w proponowany, bezpłatny sposób np. przez udostępnienie kserokopii. Z zarządzenia zaś wynika, że Prezydent w ogóle nie przewiduje bezpłatnego kopiowania informacji w żadnej z ustawowo przyjętej form /chyba że opłata nie przekroczy 5 zł./. Stowarzyszenie podkreśliło, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym kompetencje do ustalenia podatków i opłat zastrzega wyłącznie dla rady gminy, a przepis art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej żadnej odmiennej regulacji w tej mierze nie zwiera. Prezydent wydał zatem akt będący odpowiednikiem uchwały z materialnego punktu widzenia i tym samym naruszył przepis art. 18 ustawy samorządowej. Podniosło też skarżące Stowarzyszenie, że przepis art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym dozwala na uregulowanie pewnego zakresu udostępniania informacji w statucie gminy. Przekazanie tej kompetencji przez radę gminy wójtowi /prezydentowi/ nie jest dopuszczalne. W zawiązku z tym Stowarzyszenie domagało się stwierdzenia, na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzenia nieważności § 8a ust. 8 statutu Miasta K., oraz § 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta K. z 12 stycznia 2005 r. w sprawie zmiany tego statutu jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Na rozprawie sądowej reprezentujący Stowarzyszenie P.B. wskazał, że Stowarzyszenie kilkakrotnie, w związku z kierowanymi do Prezydenta Miasta K. wnioskami o udostępnienie informacji, spotkało się z żądaniem uiszczenia opłat na podstawie skarżonego zarządzenia. Podkreślił, że co prawda zaskarżone Zarządzenie przestało już obowiązywać, ale wywołało określone skutki i w związku z tym zachodzi potrzeba oceny jego zgodności prawem. Pełnomocnik Prezydenta Miasta K. zarzucił brak interesu prawnego we wniesieniu skargi, podkreślił, że zarządzenie stanowi akt wewnętrzny kierowany tylko do pracowników urzędu, wniósł o odrzucenie wniosku o uchylenie § 8 a pkt 8 statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powyższa regulacja wskazuje, że skarga na podstawie art. 101 w/w ustawy nie ma co do zasady charakteru actio poularis. Podstawą zaskarżenia jest zarzucana niezgodność aktu z prawem i naruszenie przezeń konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnej jednostki /jednostek/. Dla ustalenia, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, konieczne jest uprzednie określenie źródła i charakteru owego interesu lub uprawnienia. Odpowiedzi na powyższe pytanie poszukiwać zaś należy w przepisach prawa materialnego kształtujących te prawa, których dotyczy skarżony akt. Prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało wprost zapisane w zawartym w rozdziale "Wolności i prawa polityczne" art. 61 Konstytucji RP. Uprawnienie to ma więc, pod względem podmiotowym, charakter powszechny i w zasadzie bezwarunkowy. Wedle dalszego zapisu art. 61 Konstytucji "ograniczenie prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa"/ ewentualne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mogą wiązać się w zasadzie z przedmiotem, charakterem i zakresem informacji, a nie z podmiotem uprawnionym do jej uzyskania. Zasadę tę w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyrażono przez przyznanie "każdemu" prawa dostępu do informacji /z zastrzeżeniem "przedmiotowych" wyjątków/, oraz przez sformułowanie zakazu żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego /art. 2 ustawy/. Powszechność dostępu do informacji publicznej ma zaś gwarantować m. innymi zasada bezpłatności. Z powyższych regulacji wynika nakaz szerokiego rozumienia uprawniającej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego instytucji "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia". Skoro z założenia w uzyskaniu informacji publicznej "każdy" ma interes prawny, a wszelkie ograniczenia w powszechności dostępu stanowią ściśle reglamentowane prawem wyjątki, to akt organu gminy dotyczący materii owych wyjątków, jest aktem ingerującym w zakres uprawnień każdego, kto - jako żądający informacji - skutkami aktu ma być dotknięty. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Stowarzyszenie "A" jako zainteresowane uzyskiwaniem informacji publicznej od Prezydenta Miasta K. i - jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie - dotknięte skutkami skarżonego zarządzenia, ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Prezydent Miasta K. wskazał dwa przepisy mające stanowić podstawę prawną wydanego zarządzenia. Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje wyjątek od wyrażonej w art. 7 ust. 2 zasady bezpłatności dostępu do informacji. Przepis ten daje podmiotowi zobowiązanemu uprawnienie do pobrania opłaty stanowiącej równowartość rzeczywiście poniesionych, dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w konkretnych, indywidualnych sprawach. Omawiany przepis nie zawiera żadnego sformułowania, które można byłoby rozumieć jako upoważnienie podmiotów zobowiązanych do tworzenia i stosowania taryfy opłat za udostępnienie informacji. Nie zawiera też szczególnej kompetencji w tym zakresie dla organów gminy. Wskazanie zatem tego przepisu w zaskarżonym zarządzeniu ma raczej znaczenie informacyjne, a nie stanowi prawnego uzasadnienia ustalenia generalnych stawek opłat. Z kolei drugi ze wskazanych w Zarządzeniu przepisów - art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - stanowi jedynie, że kierownikiem urzędu jest wójt /prezydent/. Wójt jest zatem uprawniony do wykonywania wszystkich zadań, które mieszczą się w pojęciu kierowania jednostką organizacyjną, w tym do wydawania poleceń służbowych podległym pracownikom. Twierdzenie jednak, że akt wydany w takiej formie i o takiej treści jak zaskarżone Zarządzenie jest tylko aktem wewnętrznego kierownictwa, nie jest uzasadnione. Forma, a przede wszystkim treść tego aktu wskazują wprost na generalny charakter jego regulacji. Wszak "wprowadzenie do stosowania" opłat za wydanie informacji publicznej dotyka generalnie wszystkich, którzy o wydanie takiej informacji do urzędu się zwrócą. Tak więc stwierdzić należy, że Prezydent Miasta K. nie dysponując taką kompetencją, wydał akt co do istoty generalny, swym charakterem i przedmiotem regulacji odpowiadającym aktowi prawa powszechnie obowiązującego. Dla wydania takiego aktu brak było podstawy prawnej, dlatego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono jego wydanie z naruszeniem prawa. Uznano przy tym, że uchylenie Zarządzenia nie czyni postępowania przed sądem administracyjnym bezprzedmiotowym. Dokonanie merytorycznej oceny legalności tego aktu ma bowiem istotne znaczenie dla utrzymania się skutków, jakie akt ten wywołał w okresie obowiązywania. Zupełnie odrębnym, pozostającym poza rozważaniami sądu w sprawie niniejszej, zagadnieniem jest ewentualne uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały o podobnej czy takiej samej treści jak zaskarżone Zarządzenie. Wskazywany i omawiany przez obie strony postępowania przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ma tylko takie znaczenie, że także i on, jako dotyczący wyłącznie kompetencji rady, nie mógł stanowić podstawy działania innego organu gminy. Skoro przedmiotem skargi nie jest uchwała rady, rozstrzygnięcie czy określone Zarządzeniem opłaty mają charakter opłat o jakich mowa w w/w przepisie, jest w niniejszym postępowaniu zbędne. Podobnie rzecz ma się z przepisem art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten upoważnia do zawarcia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Z całą pewnością więc stanowi on podstawę do uregulowania pewnego wycinka problematyki związanej z dostępem do informacji publicznej w uchwale rady. Dla potrzeb rozważań w sprawie niniejszej nie jest konieczne ustalenie konkretnej treści i zakresu kompetencji rady w tym zakresie. Wystarczające jest stwierdzenie, że po pierwsze w ramach realizacji swych uprawnień rada gminy nie może regulować tych kwestii, które już są uregulowane ustawą, a po wtóre swoich własnych, przyznanych ustawą uprawnień nie może przekazać innemu organowi. W każdym razie jest oczywiste, że w przepisie art. 11 b ust. 3 chodzić może tylko o kwestie techniczno - porządkowe, organizacyjne /tak jak w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. K 38/01/. Skoro omawiany przepis nie daje radzie podstaw do regulowania kwestii odpłatności za udostępnienie informacji /w tym do ustalenia stawek opłat/, to tym bardziej takich uprawnień rada nie mogła skutecznie przekazać Prezydentowi. Badanie jednak, czy rzeczywiście ewentualnie i jakie kompetencje własne Rada przekazała Prezydentowi zapisem ust. 8 § 8a Statutu /"szczegółowy tryb udostępniania dokumentów i korzystania z nich określa Prezydent w drodze zarządzenia"/ i w związku z tym ocena zgodności z prawem statutu w tej części wykracza poza granice sprawy niniejszej. Wobec stwierdzenia braku kompetencji do wydania zaskarżonego aktu, zbędne jest także ustosunkowanie się do wywodów skarżącego, których przedmiotem jest interpretacja przepisu art. 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także do jego zarzutu zawyżenia opłat określonych Zarządzeniem. Orzeczenie w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 223 § 2 w związku z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.