II SAB/Wa 1/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Anna Mierzejewska Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Szefa Służby Cywilnej do rozpatrzenia wniosku W. F. z dnia 3 listopada 2005 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie punktu 4 tego wniosku, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia niniejszego wyroku; 2) zasądza od Szefa Służby Cywilnej na rzecz skarżącego W.F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 listopada 2005r. W. F. zwrócił się do Szefa Służby Cywilnej z wnioskiem w formie elektronicznej o udostępnienie informacji dotyczącej konkursu na stanowisko dyrektora [...] w Urzędzie Patentowym RP. Wniosek dotyczył wskazania następujących kwestii: 1) numeru konkursu, 2) ilości kandydatów biorących udział w konkursie, 3) daty objęcia stanowiska konkursowego przez R. K., który wygrał konkurs, 4) okresu, na jaki z R. K. została wówczas zawarta umowa. Skarżący w formie elektronicznej ponowił swój wniosek o udzielenie przedmiotowych informacji w dniu 20 listopada 2005r. W dniu [...] grudnia 2005r. Naczelnik Wydziału [...] Służby Cywilnej Urzędu Służby Cywilnej w formie elektronicznej wyjaśnił W. F., że konkurs oznaczony był numerem [...]; do konkursu nadesłało swoje zgłoszenia [...] osób, dopuszczonych do udziału w konkursie zostało [...] osób, zaś wzięły w nim udział (przystąpiły do I etapu) [...] osoby. Z kolei R. K. został zatrudniony na stanowisku dyrektora [...] w Urzędzie Patentowym RP z dniem [...]listopada 2001r. W zakresie punktu 4 wniosku W. F. z dnia 3 listopada 2005r. Naczelnik Wydziału [...] Służby Cywilnej USC poinformował, że R. K. nie wyraził zgody na ujawnienie informacji, na jaki okres została z nim wówczas zawarta umowa. Zgodził się jedynie na udzielanie informacji publicznych, zamieszczanych przez Urząd Służby Cywilnej w Biuletynie Służby Cywilnej oraz na stronie internetowej. W dniu 19 grudnia 2005r. W. F. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotem skargi uczynił bezczynność Szefa Służby Cywilnej, polegającą na nieudzieleniu informacji dotyczącej okresu, na jaki została zawarta umowa z R. K.. Wskazał, że w zakresie punktu 4 jego wniosek z dnia 3 listopada 2005r. nie został przez organ załatwiony, tak jak wymagają tego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do wykonania ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej, zastosowanie dyspozycji przepisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec uporczywego naruszania przez SSC przepisów ustawy i obciążenie organu kosztami postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska procesowego organ podał, że skarga winna ulec odrzuceniu, ponieważ zgodnie z art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a w niniejszej sprawie skarżący przed złożeniem skargi nie wezwał Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu, postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu, bowiem skarżący uzyskał informacje, o które wnioskował, natomiast w części dotyczącej punktu 4 żądana informacja nie mieściła się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, zdefiniowanym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 44 d ustawy o służbie cywilnej, Szef Służby Cywilnej niezwłocznie upowszechnia informację o obsadzeniu stanowiska w drodze konkursu albo o powodach nieobsadzenia stanowiska. Przedmiotowa informacja powinna zawierać m.in. datę obsadzenia stanowiska. Ustawodawca nie wymaga od organu podania informacji na temat czasu trwania umowy o pracę na obsadzonym stanowisku. Na rozprawie w dniu 24 marca 2006r. W. F. skorygował własnoręcznie datę wniosku skierowanego do Szefa Służby Cywilnej o udzielenie informacji publicznej, wpisując w miejsce "3 października" dzień "3 listopada", tak jak to wynika z wydruku poczty elektronicznej (dowód – strona 5 akt sądowych). Skarżący potwierdził jednocześnie, że skarga dotyczy bezczynności Szefa Służby Cywilnej tylko w zakresie punktu 4 jego wniosku z dnia 3 listopada 2005 r., gdyż w pozostałym zakresie uzyskał żądane informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wobec wniosku Szefa Służby Cywilnej o odrzucenie skargi, rozważenia wymaga kwestia jej dopuszczalności. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej, zaś organ stawia zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia. Wniosek, że skarga winna zostać odrzucona organ wywodzi z treści art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Z uwagi na to, iż przepis ten odwołuje się do paragrafu poprzedzającego, dokonując analizy przedmiotowego zagadnienia, koniecznym jest uwzględnienie również jego brzmienia. Art. 52 § 3 ww. ustawy stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższego nie sposób jednak podzielić stanowiska Szefa Służby Cywilnej, że skarga winna zostać odrzucona z powodu uchybienia przepisowi art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie pogląd ten koresponduje z tezą zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2004r. o sygn. akt II SAB/Op 1/04 (ONSAiWSA 2005/2/33), niemniej jednak Sąd w niniejszym składzie tezy tej nie podziela. Warto zauważyć, że art. 52 § 4 przedmiotowej ustawy mówi o innych aktach, nie mówi natomiast o bezczynności, a ta przecież jest przedmiotem skargi. Trudno uznać, by pojęcie "inny akt" było tożsame z pojęciem "bezczynności". Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o art. 52 § 3 ww. ustawy. Przepis ten dotyczy skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie wspomina natomiast nic o bezczynności. Gdyby nawet na chwilę przyjąć, że dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie winna być oceniana pod kątem art. 52 § 4 przedmiotowej ustawy, to jednak wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógłby się ostać, gdyż W.F. uczynił zadość cytowanej regulacji. Dowodem na to jest pismo skarżącego z dnia 20 listopada 2005r., przekazane do organu drogą elektroniczną, mające w istocie charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd badał dopuszczalność skargi także w świetle innych regulacji, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Regulacja ta nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby interesującej nas kwestii. Sąd zwraca uwagę, że zakres podmiotowy ustawy obejmuje nie tylko organy administracji publicznej, ale także podmioty niebędące organami administracji publicznej i to może tłumaczyć, dlaczego ustawa pomija kwestię bezczynności i środków zaskarżenia przy bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Również nie bez znaczenia są tu krótsze terminy załatwiania spraw. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw (służy walce z czasem, który jest marnotrawiony). Gdy termin załatwiania spraw jest krótszy, wprowadzenie środków zaskarżenia byłoby odsuwaniem celu w czasie, celu, którym jest uzyskanie informacji. W przypadku wydania decyzji odmownej organ administracyjny lub podmiot niebędący organem ma obowiązek pouczyć stronę o przysługującym jej środku odwoławczym, ze wskazaniem organu lub podmiotu właściwego do jego rozpatrzenia (art. 107 § 1 kpa). Jeśli jednak wnioskodawca skieruje swój wniosek np. do stowarzyszenia korzystającego z majątku publicznego, to w sytuacji bezczynności stowarzyszenia może być zupełnie zdezorientowany, do jakiego podmiotu miałby zwrócić się z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 kpa. Brak uregulowania w zakresie bezczynności w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie oznacza swoistego automatyzmu w stosowaniu w takiej sytuacji przepisów procedury administracyjnej. Ustawa odsyła do kpa tylko w zakresie wydania decyzji administracyjnej, toteż nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kpa (chyba, że bezczynny byłby minister, na którego bezczynność nie służy obrona na drodze administracyjnej). Z kolei z drugiej strony, gdyby jednak uznać ten pogląd za prawidłowy, to i tak skarga w niniejszej sprawie byłaby dopuszczalna, albowiem Szef Służby Cywilnej jest organem centralnym w randze Ministra. Mimo wszystko, w ocenie Sądu, wątpliwa wydaje się prawidłowość również i tego stanowiska. Trzeba bowiem pamiętać, że osoba, która żąda udostępnienia informacji publicznej, swój wniosek składa nie po to, by jej odmówiono. Trudno zatem wymagać, by wnioskodawca przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Konkludując formalną część rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym składzie wyraża pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej (podmiotu niebędącego organem administracji publicznej) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznych motywów wyroku wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wśród władz publicznych wyróżnia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Władza ta jest sprawowana przez podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu, tj.: Sejm, Senat, Prezydenta RP i Radę Ministrów oraz sądy i trybunały. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.), Szef Służby Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej, podległym Prezesowi Rady Ministrów. Szef Służby Cywilnej jest więc organem władzy publicznej w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej. Czas trwania umowy o pracę, jaką zawarto z R. K., zatrudniając go na stanowisku dyrektora [...] w Urzędzie Patentowym RP po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym – to przedmiot żądania zawartego w punkcie 4 wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2005r. Wynika z tego, że W. F. wnosił o udostępnienie informacji o treści umowy o pracę, nawiązanej z osobą obsadzoną na wyższym stanowisku w służbie cywilnej (według art. 259 ustawy z dnia 30 czerwca 2000r. – Prawo własności przemysłowej – t. j.: Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1117 z późn. zm. – Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach z zakresu własności przemysłowej). Treść umowy o pracę dyrektora [...]w Urzędzie Patentowym RP, bez względu na osobę, która tę funkcję pełni, stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d", będąc rodzajem informacji o osobie sprawującej funkcję w organie, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Innymi słowy, czas trwania umowy o pracę osoby piastującej stanowisko dyrektora w centralnym organie administracji rządowej (wyższe stanowisko w służbie cywilnej) stanowi informację publiczną. Wbrew twierdzeniom organu, skarżący domagał się więc informacji publicznej. To, że ustawa o służbie cywilnej nie nakłada na Szefa Służby Cywilnej obowiązku upublicznienia wiadomości z zakresu czasu trwania umowy o pracę zawartej z osobą obsadzaną na wakującym stanowisku, ograniczając powinność organu tylko do podania daty jego obsadzenia, nie oznacza, że informacja tego rodzaju traci przymiot informacji publicznej. Czym innym bowiem jest realizacja zadań na podstawie przepisów ustawy o służbie cywilnej, a czym innym dostęp do informacji publicznej. Szef Służby Cywilnej, będąc organem właściwym w sprawach służby cywilnej, zobowiązany jest udostępnić na wniosek każdą informację publiczną z tego zakresu, jeśli ta nie funkcjonuje w obiegu publicznym, chyba, że uzna, iż z uwagi na potrzebę ochrony informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych prawo do informacji publicznej winno ulec ograniczeniu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Zatem udzielenie informacji za pośrednictwem poczty elektronicznej czyni zadość obowiązkowi i odpowiada w swej istocie czynności materialno – technicznej. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (co zasygnalizowano wcześniej). Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Wydanie decyzji odmownej wymaga od organu sprawdzenia, czy wniosek został prawidłowo złożony, a więc, czy pochodzi od osoby uprawnionej (jeśli np. został wniesiony w cudzym imieniu), czy został podpisany, itd. Warto w tym miejscu podkreślić, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. Analiza informacji przekazanej skarżącemu przez organ w dniu [...] grudnia 2005r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wykazuje, że w zakresie punktu 4 wniosku nie jest ono decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, nie jest także odpowiedzią uwzględniającą wniosek skarżącego. Szef Służby Cywilnej poinformował W. F., że R. K. nie wyraził zgody na udostępnienie żądanej – a dotyczącej jego osoby – informacji. Takie stanowisko w istocie ma charakter odpowiedzi wymijającej. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Szefa Służby Cywilnej do załatwienia wniosku W. F. w części dotyczącej punktu 4, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Jednocześnie należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny nie posiada instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu na uwzględnienie wniosku o zastosowanie wobec Szefa Służby Cywilnej dyspozycji przepisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje możliwość nałożenia sankcji karnych jedynie w trybie procedury karnej. W takim stanie sprawy, nie mając podstaw do umorzenia postępowania, o co wnosił organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o dostępie do informacji publicznej orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Szefa Służby Cywilnej na rzecz W. F. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.