II SA/Gl 331/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Barbara Brandys - Kmiecik Protokolant referent- stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę [...]zł ([...]zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. Wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, sygn. akt II SA/Ka 1834/01. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia przywołał następujący stan faktyczny. Postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości objęte zostały położone w D. przy ul. A działki o nr [...] i [...] o łącznym obszarze [...] ha, należące do A. K. i I. K., które to działki aktem notarialnym z dnia [...] r. zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę parkingu i zieleńca miejskiego, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] r. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem sądowej kontroli zainicjowane zostało złożonym przez byłe właścicielki wnioskiem z dnia [...] 1999 r. o zwrot nabytych w celu wywłaszczenia nieruchomości. I. K. oraz A. K. zakwestionowały bowiem jakoby na terenie wywłaszczonym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organy administracyjne obu instancji odmówiły byłym właścicielkom zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W treści wydanych decyzji, które uchylono orzekające organy powołały się na redakcję art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), a następnie uznały, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia, które nastąpiło w latach 1976-1984 (na przedmiotowym terenie funkcjonował bowiem parking i istniał zieleniec, a następnie urządzono targowisko miejskie, które istnieje do dzisiaj), po wywłaszczeniu wyłącza ostatecznie - na przyszłość - możliwość skorzystania przez poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców z uprawnienia żądania zwrotu tych nieruchomości, chociażby po zrealizowaniu celu wywłaszczeniowego zmieniono przeznaczenie lub sposób korzystania z tej nieruchomości. Powyższego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny wobec niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności sprawy nie podzielił. Powołując się na przepis art. 80 Kpa wskazał, że podstawą decyzji organu administracji publicznej powinien być całokształt materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Na organie – z mocy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa – ciąży bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sama decyzja – stosownie do art. 107 § 3 Kpa – powinna natomiast zawierać uzasadnienie faktyczne wskazujące fakty uznane przez organ administracyjny za udowodnione z przytoczeniem dowodów, na których ustalenia te oparto, a także podawać przyczyny dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom zebranym w sprawie. Tymczasem orzekające w sprawie organy nie ustaliły zasadniczej kwestii, tj. czy i kiedy na wywłaszczonych działkach został zrealizowany cel w postaci budowy parkingu i urządzenia zieleńca i czy nastąpiło to na wszystkich działkach objętych wnioskiem o zwrot. Artykuł 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem także zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – czego organy nie wzięły już pod uwagę. Sąd zwrócił uwagę na rozbieżności w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, które zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji pominął. Co więcej – zdaniem Sądu – organy w ogóle nie ustosunkowały się do zeznań świadków w osobie G. S. i A. K., nie dostrzegły też, że zeznania świadków L. L. i B. O. dotyczyły jedynie działek [...] i [...], podczas gdy żądanie zwrotu skierowane było również do działek [...] i [...] Wobec powyższego zarówno decyzja pierwszej, jak i drugiej instancji wyeliminowana została z obrotu prawnego. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wymagało bowiem – w ocenie Sądu - uzupełnienia i to w znacznym zakresie. Końcowo powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 Sąd wskazał na konieczność wyłączenia Prezydenta Miasta D. od orzekania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wydania nowego rozstrzygnięcia przez bezstronny organ pierwszej instancji wyznaczony w oparciu o przepis art. 26 § 2 Kpa. Mając na uwadze powyższe postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Prezydenta Miasta S. jako właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a ten postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] "uznał za stronę w postępowaniu o zwrot nieruchomości" również Stowarzyszenie "A" w D.. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości usytuowanej w D. przy ul. A o nr [...],[...],[...] i [...] wszczętego na wniosek byłych właścicielek, tj. I. K. oraz A. K., w miejsce której na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, weszli jej spadkobiercy w osobie R. B., D. K. i J. K.-C., Prezydent Miasta S. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], na mocy której umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 142, 229 a) w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 i art. 268 a) Kpa. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] 2004 r. oraz [...] 2004 r. wizji lokalnej stwierdzono, że działka oznaczona nr [...] zajęta została pod asfaltowy chodnik i wejście na teren targowiska miejskiego, natomiast pozostałe działki stanowią ogrodzony teren użytkowany jako targowisko miejskie. Ponadto na podstawie prowadzonej korespondencji z Komendą Policji w D., jak również "B" w C., a także przesłuchania świadków J. T., J. P., A. M., S. J. oraz B. O., a także oświadczenia Z. G. organ uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdza to pismo z dnia [...] 2004 r. "B" w C., z którego wynika, że na działkach oznaczonych nr [...],[...],[...] i [...] firma ta nie posiadała parkingu. Podobnie z zeznań świadków wynika jedynie, że parking mógł znajdować się od ul. A, natomiast zieleń od ul. B. Powyższe nie miało jednak – zdaniem organu pierwszej instancji – istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem z dniem 25 września 2004 r. weszła w życie nowelizacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z wprowadzonymi zmianami w postaci nowego przepisu art. 229 a) ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W świetle powyższego zasadniczą przesłanką rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stało się następujące zagadnienie - czy obecnie realizowany cel, tj. targowisko miejskie mogło stanowić podstawę wywłaszczenia. W dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Powołując się na treść wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1026/97 organ stwierdził, że pojęcie celu użyteczności publicznej musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celem użyteczności publicznej. W świetle powyższego Prezydent Miasta S. uznał, że znajdujące się obecnie na spornym terenie targowisko miejskie jest miejscem ogólnodostępnym dla całego społeczeństwa, a zatem przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mogą mieć w sprawie zastosowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły I. K., J. K., E. K.-C. i R. B.. Domagając się jej uchylenia i orzeczenia o zwrocie spornej nieruchomości pełnomocnik odwołujących się podniósł, że wprowadzona z dniem 22 września 2004 r. zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 229 a) nie może być stosowana w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] 1999 r. o zwrot nieruchomości, a obecnie prowadzonej wskutek uchylenia wcześniejszych decyzji administracyjnych wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2003 r. Podniósł ponadto, że organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował wynikający z wyroku NSA zakaz stosowania wykładni rozszerzającej dla określenia "celu użyteczności publicznej" uznając za dopuszczalne wywłaszczenie na cele targowiska miejskiego kierując się przy tym kryterium "ogólnodostępności". W jego ocenie targowisko nie stanowi żadnej użyteczności publicznej. Jest ono bowiem miejscem prowadzenia interesu przez poszczególnych kupców, zarządzanym przez ich stowarzyszenie i przynoszące im dochód. Pełnomocnik wskazał również, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podczas gdy zdaniem organu nie można tego jednoznacznie ustalić. Takie przeciąganie sprawy poza 22 września 2004 r. uznał za naruszenie prawa. Na powyższe odwołanie Stowarzyszenie "A" wniosło odpowiedź - błędnie zakwalifikowaną przez organ jako odwołanie – w której domagało się utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. oraz oddalenia złożonego przez strony odwołania. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach swego rozstrzygnięcia uznał, że organy orzekające są związane wyrażoną w sprawie oceną prawną i obowiązane są wypełnić wszystkie zalecenia sądu administracyjnego zawarte w wydanym wyroku. Tymczasem Prezydent Miasta S. nie zamieścił w zaskarżonej decyzji ustaleń odnośnie kwestii, którą obowiązany był zbadać i wyjaśnić zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2003 r. Co więcej, zarzucił organowi pierwszej instancji niedbałość w prowadzeniu postępowania poprzez brak powołania rzeczowej argumentacji, która pozwalałaby na rozpoznanie motywów, którymi organ pierwszej instancji kierował się przy rozpoznaniu sprawy, czym naruszony został przepis art. 107 § 3 Kpa. W szczególności niezrozumiałe było dla Wojewody [...] zdanie "jakoby na podstawie zebranych dowodów nie można było jednoznacznie stwierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale że powyższe i tak nie ma znaczenia dla sprawy w świetle zmienionych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 19997 r. o gospodarce nieruchomościami" (art. 229a). Orzekanie na podstawie nowego przepisu obligowało bowiem organ pierwszej instancji do poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania został zrealizowany inny cel niż budowa parkingu i zieleńca oraz czy ten cel mógł stanowić ówcześnie podstawę wywłaszczenia. W sprawach o zwrot nieruchomości obowiązywać powinna zasada ścisłej interpretacji przepisów prawnych. Podczas gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał nadinterpretacji przepisu art. 229 a) ustawy. Nie zebrał bowiem wszystkich dowodów wskazujących na zrealizowanie na spornej nieruchomości innego celu, który jednoznacznie uzasadniałby jej wywłaszczenie. Tym samym organ pierwszej instancji odstąpił od wytycznych sądu administracyjnego, które powinny były determinować prowadzone przez niego postępowanie, wprowadzając do zaskarżonej decyzji wnioski noszące cechy dowolności, czym naruszył przepisy art. 80 i 77 Kpa. Ponieważ wskazane uchybienia stanowiły – zdaniem Wojewody [...] -takie naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w znacznej części wymagał uzupełnienia, co uniemożliwiało Wojewodzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło Stowarzyszenie "A" w D. domagając się uchylenia tej decyzji i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Jako zarzuty przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji strona skarżąca wskazała: - nadużycie przez organ odwoławczy uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 Kpa poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania z powołaniem się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2003 r. w sytuacji zmiany obowiązującego stanu prawnego, który pozbawił roszczenia strony żądające zwrotu; - uchylanie się od dokonania własnej interpretacji przepisu art. 229 a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), tj. czy ten przepis miał w sprawie zastosowanie czy też nie (skoro konieczne stało się ustalenie czy na dzień [...] 1980 r. sporne nieruchomości można było wywłaszczyć na obecny cel, tj. targowisko); - brak oceny całego materiału dowodowego, tj. odpowiedzi na odwołanie, którą organ błędnie zakwalifikował jako złożone po terminie odwołanie, czym naruszył przepisy art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo powołując się na wyrok NSA z dnia 11 marca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 698/96 podkreślił, że jako organ odwoławczy może wydać decyzję reformatoryjną, o której mowa w art. 138 § 1 Kpa, tylko wówczas, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do podjęcia takiego rozstrzygnięcia lub wymaga uzupełnienia. Jeśli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odniesieniu natomiast do zarzutu uchylania się od interpretacji przepisu art. 229 a) ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego oraz wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Natomiast bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń, co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kpa. Wojewoda [...] nie zgodził się z zarzutem braku oceny całego materiału dowodowego, skoro to właśnie analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła na ustalenie, iż jest on niewystarczający, zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Orzekanie na podstawie przepisu art. 229 a) ustawy o gospodarce nieruchomościami obligowało organ pierwszej instancji do poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania został zrealizowany inny cel niż budowa parkingu i zieleńca oraz czy ten mógł ówcześnie stanowić podstawę wywłaszczenia. Uczestnicy postępowania przyłączając się do stanowiska organu odwoławczego wnieśli o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne, w zakresie swojej właściwości, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała miejsce. Stwierdzić bowiem należy, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza proceduralny przepis art. 138 § 2 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie godzi się podnieść, iż w sprawie będącej przedmiotem sporu toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1834/01, uchylającym wcześniejszą decyzję Wojewody [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej ( przejętej w drodze umowy) nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził ocenę prawną i zawarł wskazania co do dalszego postępowania, przedstawione w części wstępnej. Zasadne było zatem działanie organu odwoławczego polegające w pierwszej kolejności na zbadaniu, czy zalecenia te zostały przez organ pierwszej instancji wykonane i prawidłowo zastosowane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Stosownie bowiem do treści art. 30 obowiązującej w początkowym stadium ponownego rozpoznawania sprawy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podobną regulację zawiera też w nowym stanie prawnym, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), która w art. 99 stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się ustalenia dotyczące zarówno stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Należy jednak w tym miejscu zauważyć – co uszło zapewne uwadze organu odwoławczego – że reguła związania oceną prawną doznaje ograniczeń w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego. Innymi słowy wiąże ona w sprawie zarówno sąd, jak i organ administracji dopóty, dopóki nie nastąpią zmiany stanu prawnego, w świetle których wspomniana ocena traci swoją aktualność (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97, niepubl.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie, na mocy art. 1 pkt 143 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), doszło do istotnej zmiany stanu prawnego będącego podstawą orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w postaci dodania art. 229 a) do ustawy z dnia 21 sierpnia 2003 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) powołanie się na powyższą zasadę jako bezwzględnie obowiązującą było nieuzasadnione. Organ odwoławczy obowiązany był bowiem do oceny legalności zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta S. w oparciu o przepisy aktualnie obowiązujące, co znajduje potwierdzenie w przepisach przejściowych, które w sposób jednoznaczny uregulowały kwestię postępowań administracyjnych będących w toku (tj. nie zakończonych decyzjami ostatecznymi). Mianowicie z treści art. 15 ustawy zmieniającej wynika, że przepis art. 229 a) ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ustawą, stosuje się jako odstępstwo od zasady nieretroakcji, również do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Biorąc zatem pod uwagę art. 19 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym wszelkie zmiany w niej przewidziane wchodzą w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia, które miało miejsce 21 czerwca 2004 r., nowy przepis art. 229 a) ustawy należało stosować bezpośrednio od dnia 22 września 2004 r. (nie zaś od dnia 25 września 2004 r. jak to przyjął organ pierwszej instancji). Prawidłowe było więc – w ocenie Sądu - działanie organu ponownie rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji polegające na przywołaniu zmiany obowiązującego stanu prawnego, a następnie na jej zastosowaniu jako podstawy wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z treści art. 229 a) ustawy wynika, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Art. 229 a) ustawy stanowi zatem negatywną przesłankę zwrotu, spełnienie której uniemożliwia orzeczenie o zwrocie. W związku ze zmianą stanu prawnego w toku postępowania obowiązkiem organu odwoławczego było więc ustosunkowanie się do powyższego, tj. przedstawienie własnego poglądu w sprawie i jego umotywowanie, jeżeli z dokonaną przez organ pierwszej instancji interpretacją przepisu art. 229 a) ustawy się nie zgadzał. Tym bardziej, że Prezydent Miasta S. zajął jednoznaczne stanowisko. Przyjął mianowicie, iż w 1980 r. istniały podstawy do wywłaszczenia spornej nieruchomości na inny cel niż wskazany w umowie o przejęciu nieruchomości w celu wywłaszczenia, tj. na targowisko, które obecnie tam funkcjonuje. Jest ono bowiem miejscem ogólnodostępnym, służy całemu społeczeństwu, a zatem - zdaniem Prezydenta Miasta - przepisy ogólne dotyczące zwrotu nieruchomości, tj. art. 136 i 137 ustawy nie mogą mieć w sprawie zastosowania. Tymczasem Wojewoda [...] praktycznie uchylił się od dokonania we własnym zakresie oceny obszernego materiału dowodowego, tj. nie odniósł się do zebranych przez organ pierwszej instancji dowodów, a przede wszystkim do wyrażonego przez ten organ poglądu prawnego. Należało zaś w pierwszej kolejności ustalić, w wyniku własnej oceny, w jaki sposób wywłaszczony grunt został faktycznie wykorzystany, o ile zaś przeznaczony został pod targowisko miejskie - należało następnie zająć stanowisko, czy jest celem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przeznaczenie terenu pod targowisko miejskie. W razie zaś pozytywnej odpowiedzi – czy w 1980 r. mogło ono stanowić podstawę wywłaszczenia (przejęcia na mocy umowy w celu wywłaszczenia ). Wskazać w tym miejscu trzeba, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym niekwestionowany jest pogląd, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, rozstrzygniętą już decyzją organu pierwszej instancji, w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie może bowiem ograniczyć się tylko do kontroli czy weryfikacji zaskarżonej decyzji. Ta zasada wynika również z treści art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie i wyjątkowo organ ten ma uprawnienia kasacyjne. Odwołanie przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza, iż ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Natomiast organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko w takim wypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, którego organ odwoławczy będąc ograniczony przepisem art. 136 Kpa nie może już we własnym zakresie zrobić. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w innych sytuacjach, niż te wskazane w art. 138 § 2 Kpa i żadne inne wady decyzji pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien zatem dokonać oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany wskazać jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające i wskazać w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy miał wątpliwości co do zakresu zebranego materiału dowodowego lub sposobu utrwalania dowodów. Decydując się zaś na podjęcie kasacyjnego rozstrzygnięcia z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wyjaśnił, dlaczego w jego przekonaniu materiał dowodowy winien być uzupełniony w znacznym zakresie, przede wszystkim nie wskazał precyzyjnie, w jakim kierunku winno zmierzać uzupełnienie materiału. Spóźnioną próbę obrony kasacyjnego orzeczenia podjął co prawda organ odwoławczy, tyle tylko że dopiero w odpowiedzi na skargę. Nie trzeba zaś szerzej uzasadniać, że właściwe i pełne umotywowania decyzji winno się znajdować w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 Kpa). Na marginesie zauważyć przyjdzie, iż potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził go tylko w zakresie uniemożliwiającym podjęcie decyzji co do istoty. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zarówno w całości, jak i w znacznej części – postępowanie dowodowe zostało bowiem przeprowadzone, zaś potrzeba wydania orzeczenia kasacyjnego nie została w zaskarżonej decyzji w sposób przekonujący uzasadniona. W związku z powyższym organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie na podstawie art. 138 §1 Kpa, po ewentualnym uzupełnieniu materiału w trybie art. 136 Kpa, a skoro tego nie uczynił naruszył tym samym art. 138 § 2 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt I SA 2127/98 LEX nr 48721). Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że zasadne były zawarte w treści skargi zarzuty skierowane pod adresem zaskarżonej decyzji, iż brak było podstawy prawnej do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ drugiej instancji powinien i mógł rozpoznać sprawę merytorycznie. Nie można przy tym utracić z pola widzenia faktu, że postępowanie o zwrot nieruchomości toczy się już dłuższy czas (postępowanie administracyjne zostało wszczęto w [...] 1999 r., wydane zostały dwie decyzje, które sąd administracyjny uchylił). W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, jednocześnie z mocy art. 152 powołanej ustawy stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu (rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku). O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi i wynagrodzenia pełnomocnika procesowego – radcy prawnego), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 i 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy oceni zatem we własnym zakresie zebrany materiał dowodowy, a następnie ustosunkuje się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz twierdzeń odmiennych strony przeciwnej wynikających z odpowiedzi na odwołanie. Gdyby organ odwoławczy uznał, że dla merytorycznego orzeczenia zachodzi jednak potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, skorzysta z instytucji wynikającej z art. 136 Kpa. Aczkolwiek żadna ze stron tego nie podnosiła, wydaje się, iż celowe jest również wyjaśnienie, czy około 1980 r. na terenie D. funkcjonowało już targowisko miejskie (jedno lub kilka), a jeśli tak – w której części miasta, na jakim obszarze i czy w takiej sytuacji zachodziła podstawa do urządzania kolejnego i to na nieruchomości uprzednio wywłaszczonej. Okoliczność, że sporna nieruchomość została przejęta w celu wywłaszczenia "pod budowę parkingu i zieleńca miejskiego" nie oznacza jeszcze, iż wówczas zachodziła podstawa do wywłaszczenia w celu urządzenia targowiska. Wypełnienie powyższych zaleceń umożliwi organowi odwoławczemu podjęcie zgodnej z prawem decyzji, nie przesądzając w obecnym stanie sprawy treści mającego zapaść rozstrzygnięcia.