IV SA/Wa 2034/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy K. z dnia [...] listopada 1977 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa - jako opuszczonej - nieruchomości rolnej o pow. 5,93 ha, obejmującej działkę ewid. nr [...] w P., stanowiącej własność M. W.. W uzasadnieniu decyzji podano, że Naczelnik Gminy K. decyzją z dnia [...] listopada 1977 r., wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161). W piśmie z dnia 12 lipca 2004 r. K. W., E. P. i M. Ł. - następcy prawni M. W. - byłego właściciela gospodarstwa rolnego, wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] listopada 1977 r. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżących, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] listopada 1977 r. w uzasadnieniu podając, iż z opinii nr [...] Komisji Rolnictwa Gminnej Rady Narodowej w K. oraz z protokołu lustracji gospodarstwa rolnego M. W. z [...] października 1977 r. wynika, że gospodarstwo to od 5 lat leżało odłogiem i nie było poddawane zabiegom agrotechnicznym. Z całego gospodarstwa tylko ok. 1 ha był użytkowany rolniczo przez dzierżawców. Sam właściciel nie użytkował żadnej powierzchni gospodarstwa, ponieważ mieszkał i pracował w O.. Na nieruchomości gospodarstwa nie było zabudowań, ponieważ uległy zdewastowaniu w ponad 75%. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że taki stan rzeczy spełniał ustawowe przesłanki do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, co skutkuje odmową stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. W. zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, wnosząc o stwierdzenie nieważności obu decyzji organu nadzoru oraz decyzji wydanych w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. oraz protokół lustracji gospodarstwa z dnia [...] października 1977 r., jako podpisany tylko przez jednego członka Komisji Rolnictwa GRN w K.. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi z powołaniem się na uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w jej treści. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek Sądu wzięcia z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze, zwłaszcza gdy ich charakter skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, ponieważ obie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, a to oznacza ich nieważność, stosownie do art. 156 §1 pkt 1 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 3.01.2003 r. sygn. I SA 3120/01, LEX nr 81672). W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydaw. C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 674). W rozpatrywanej sprawie, za podstawę do wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] listopada 1977 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., wskazano art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161). Z porównania treści kwestionowanych decyzji oraz treści art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. wynika, iż podstawą wydania tych decyzji był w istocie przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174, ze zm.), który to przepis był zmieniony ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. Powołany przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc obowiązującą w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta nie zawiera żadnych uregulowań o przejęciu kompetencji w zakresie spraw wynikających z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, co pozwoliłoby określić właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie tego dekretu, a w obowiązującym stanie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejmowanie przez Państwo mocą decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych. Wprawdzie w art. 39 ust. 6 powołanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. przewidziano możliwość przejęcia gruntów na własność Państwa, ale tylko jako samowolnie wyłączonych z produkcji, w razie odmowy przejęcia tych gruntów przez właściciela. Jako organ właściwy w tych sprawach, wskazany był terenowy organ administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały jednak istnieć terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy gminy oraz administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), sprawy z art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości gminy, jako zadania zlecone. Jednak ta ostatnia ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem 25 marca 1995 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78). Powołana ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. nie przewidywała już możliwości przejęcia gruntów na rzecz Państwa z powodu ich opuszczenia bądź wyłączenia z produkcji bez zezwolenia. Nie został wobec tego określony organ właściwy do orzekania w tym przedmiocie. W takim przypadku, jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), w myśl którego, do właściwości organów gminy przeszły jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie do treści art. 157 §1 kpa, właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W myśl natomiast art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia wobec organów gmin są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez naczelnika gminy o przejęciu gospodarstwa rolnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby o właściwości wojewody w tych sprawach, jako organu wyższego stopnia. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, ze zm.), wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Wobec spraw objętych art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. brak jest obecnie przepisu prawa wskazującego na właściwość nadzorcza wojewody. W niniejszej sprawie wymaga zatem rozważenia, jaki organ będzie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., którą rozstrzygnięto ostatecznie przejęcie gospodarstwa rolnego M. W. na własność Państwa. Skoro organem wyższego stopnia wobec decyzji wydawanych przez naczelników gmin jest obecnie samorządowe kolegium odwoławcze, to także samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym do oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., jako organ równorzędny obecnie w strukturze instancyjnej organów administracji z dawnym Wojewodą [...] w sprawach określonych ustawą z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Stosownie bowiem do art. 157 §1 kpa, gdy decyzja wydana została przez samorządowe kolegium odwoławcze, organem właściwym do oceny jej legalności jest to kolegium. Rozpatrzenie wniosku skarżącej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego wydanej przez Wojewodę [...] , w powołanych okolicznościach prawnych oznacza, że postępowanie nadzorcze przeprowadził organ niewłaściwy w sprawie, dlatego wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. dotknięte są wadą nieważnością przewidzianą w art. 156 §1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.