VII SA/Wa 10/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 roku, Nr [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Sp. z o.o. A. pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie i nadbudowie o pięć kondygnacji budynku mieszkalno - usługowego i biurowego na cele mieszkalne, adaptację parteru budynku mieszkalno - usługowego na parking oraz na budowę przyłącza wodno - kanalizacyjnego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w S. Pismem z dnia [...] listopada 2002 roku Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000 roku, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku, Nr [...] Wojewoda [...] z urzędu stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem S. Spółdzielnia Mieszkaniowa, właściciel działki na której zaprojektowano inwestycję udzieliła warunkowej zgody na budowę. Warunkiem dającym inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych było min. opracowanie analizy nasłonecznienia sąsiednich budynków mieszkalnych. Ocena analizy wpływu inwestycji jaka znajduje się w projekcie budowlanym nie została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych. Winna ona uwzględniać, że projektowa zabudowa nie jest zabudową uzupełniającą dopuszczającą zmniejszenie odległości, o których mowa w § 13 ust.3 i § 60 ust.2 tego rozporządzenia. Przy tak kontrowersyjnej inwestycji, która spotkała się protestem wielu mieszkańców zdaniem Wojewody należało opracować szczegółową analizę warunków naturalnego oświetlenia pomieszczeń w oparciu o normę PN – [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Sp. z o.o. A. podnosząc zarzut, iż do projektu budowlanego była dołączona analiza nasłonecznienia i nie była ona kwestionowana przez organy administracji. Projekt budowlany został wykonany przez osobę uprawnioną. Spółdzielnia była stroną postępowania i nie wnosiła zastrzeżeń do planowanej budowy. Odwołanie złożył również S. O. podnosząc zarzut, iż jest ona głęboko niesłuszna, a na realizację budowy poniósł znaczne nakłady finansowe. Odwołanie od decyzji złożył też K. P. podnosząc zarzut, iż decyzja ta jest niesłuszna. Odwołanie złożyła także G. J. podnosząc zarzut, iż Spółdzielnia nie jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] i zgoda Spółdzielni na realizację inwestycji nie była wymagana. Decyzją z dnia [...] maja 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 roku. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor wykonał opracowanie analizy nasłonecznienia, a tym samym należy uznać, iż warunek od którego uzależnione było uzyskanie prawa do dysponowania gruntem został spełniony. Niezbędne było jednak zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a w wypadku zaistnienia tej przesłanki wskazania konkretnego przepisu, który został naruszony. Organ pierwszej instancji prowadząc z urzędu postępowanie nieważnościowe ma obowiązek weryfikacji decyzji pod kątem zaistnienia wszystkich przesłanek wynikających z art.156 kpa. Nie można też utożsamiać każdego naruszenia prawa z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 roku, sygn. akt 7/Iv SA 2326/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. Spółdzielni Mieszkaniowej uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 roku. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja ta zapadła z naruszeniem art.15 kpa i art.127 kpa. Zapadła ona bowiem po rozpoznaniu odwołań Sp. z o.o. A. i K. P. Nie zostały natomiast rozpoznane odwołania S. O. i G. J. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.136 kpa zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Decyzją z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 roku i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta s. z dnia [...] grudnia 2000 roku, Nr [...] W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że badając zgodność decyzji administracyjnej pod kątem występowania uchybień, które mogłyby skutkować jej nieważności bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania ocenianej decyzji. Z przeprowadzonej analizy nasłonecznienia wynika, że przepisy dotyczące nasłonecznienia budynków wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały zachowane. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła S. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zdaniem skarżącej Spółdzielni decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art.6, art.7, art.77§l, art.80 i art.lO7§3 kpa oraz §13 i §60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które nie zostały zachowane. Opinię na podstawie której wydana została decyzja sporządził A. W., to jest osoba, która wydała w imieniu Wojewody [...] decyzję z dnia [...] marca 2003 roku. Strona postępowania nie miała też możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag odnośnie zgromadzonych dowodów. Tymczasem zdaniem skarżącej Spółdzielni analiza nasłonecznienia wykazuje szereg nieścisłości. Nie została też podana metoda w oparciu o którą przeprowadzono analizę nasłonecznienia. Pominięte zostały rówinież zdaniem skarżącej Spółdzielni dowody zgromadzone w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Nadto stwierdził, że analiza oświetlenia pomieszczeń została dokonana przez pracownika urzędu posiadającego odpowiednie uprawnienia zaś skarżąca Spółdzielnia na poparcie swych zarzutów dotyczących zacienienia nie przedstawia własnej analizy wykonanej przez osobę uprawnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.84§2 kpa i art.24 kpa. Jak wynika z akt sprawy decyzję z dnia [...] marca 2005 roku, to jest decyzję organu pierwszej instancji w imieniu Wojewody [...] wydał pracownik Urzędu Wojewódzkiego A. W. Następnie w toku postępowania odwoławczego pracownik ten na zlecenie organu odwoławczego sporządził opinię dotyczącą nasłonecznienia budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją. Opinia ta stała się podstawą orzeczenia wydanego przez organ odwoławczy. Takie postępowanie zdaniem Sądu narusza art.84§2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa. Z kolei z art.24 pkt.5 kpa wynika, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Biegły podlega więc wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w niższej instancji brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. A. W. brał udział w niższej instancji w wydaniu decyzji, która była przedmiotem oceny organu odwoławczego. Nie mógł więc sporządzać opinii, która była podstawą ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, iż A. W. w postępowaniu przed organem drugiej instancji wystąpił w charakterze biegłego. Ponieważ opinia sporządzona została przez osobę, która w toczącym się postępowaniu odwoławczym podlegała wyłączeniu dowód ten nie mógł być brany pod uwagę przez organ odwoławczy i nie mógł stanowić podstawy do ustaleń faktycznych poczynionych przez ten organ, niezależnie od wartości merytorycznej sporządzonej opinii. Uwzględnienie takiego dowodu nie tylko naruszało art.84§2 kpa ale również art.8 kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej do takiego prowadzenia postępowania, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Nadto zdaniem Sądu organ odwoławczy winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie prawidłowym było wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyroku z dnia 5 marca 1998 roku, sygn. akt IV SA 988/97 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji". Również w wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 343/01 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji". Istotą postępowania nieważnościowego jest ocena zgodności wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast ocena prawidłowości rozstrzygnięcia następuje na skutek pojawienia się nowych dowodów lub nowych okoliczności, z których wynikają wątpliwości co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, to jest to podstawa do wznowienia postępowania (na wniosek lub z urzędu), a nie do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny pamiętać również o obowiązku wynikającym z art.10§1l kpa, to jest obowiązku zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeśli materiał dowodowy w spawie został już zebrany organ administracji winien powiadomić o tym strony i wyznaczyć im czas niezbędny dla zapoznania się z materiałem dowodowym. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.