VII SA/Wa 12/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. i K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku, Nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i S. J. pozwolenia na budowę polegającą na dokończeniu realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w G. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i M. P. podnosząc zarzut, iż zatwierdzonym projektem zezwolono na rozbudowę uprzednio zalegalizowanego budynku gospodarczego, którego przeznaczenie zostało zmienione na budynek mieszkalny. Zalegalizowany budynek jest usytuowany w odległości mniejszej niż 1,5 m. Wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę zdaniem skarżących narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Decyzją z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem Wojewody nie daje podstaw do przyjęcia, by nieruchomość skarżących znajdowała się w obszarze oddziaływania kwestionowanej przez nich inwestycji. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia odległości od granicy działki związane z prowadzeniem prac na podstawie innych rozstrzygnięć. Roboty budowlane, którego dotyczy pozwolenie na budowę dotyczą prac wewnątrz budynku min. wykonanie podłóg, wykonanie schodów wewnętrznych, wykonanie instalacji elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej i gazowej, wykonanie ocieplenia, osadzenia okien i drzwi. Prace te w żaden sposób nie wpływają na sytuację skarżących. Prace zewnętrzne objęte pozwoleniem na budowę, to min wykonanie daszków nad wejściami, wykonanie tynków zewnętrznych. Schody zewnętrzne budowane będą od tej strony budynku, która nie graniczy z działką skarżących. Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w obrębie działki należącej do inwestorów. Tym samym odwołujący się nie mają przymiotu strony w sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. P. i K. P. podnosząc zarzut naruszenia art.136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu poczynienia ustaleń faktycznych co do okoliczności na które skarżący się powoływali, a które świadczą o tym, że mają oni interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę wydanego na rzecz B. i S. J. Nadto podnieśli zarzut naruszenia art.7 kpa, art.8 kpa i art.10 kpa poprzez ich niezastosowanie, gdyż od kilku lat trwa konflikt i wszystkie decyzje wydane na rzecz inwestorów zostały uchylone przez sądy administracyjne jako niezgodne z prawem zaś miejscowe władze budowlane nadal pozwalają na kontynuowanie prac budowlanych. Zdaniem skarżących naruszony został też art.107§3 kpa poprzez zaniechanie ustalenia pełnego obrazu stanu faktycznego i niewłaściwe zastosowanie art.28 kpa. W dalszej części skargi skarżący podnieśli, że we wszystkich innych postępowaniach byli uznawani za stronę postępowania dlatego, że rozbudowa była prowadzona sprzecznie z prawem budowlanym oraz prawem sąsiedzkim. Zdaniem skarżących inwestycja niekorzystnie oddziałuje na ich nieruchomość. Inwestor wbudował do kominów rury azbestowe, których stosowanie w budownictwie jest ustawowo zabronione co skutkuje szkodliwym oddziaływaniem azbestu na ich zdrowie. Zdaniem skarżących organy administracji nie podejmują żadnych czynności, które skutecznie położyłyby kres bezprawiu. Jedynym sposobem doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z interesem prawnym skarżących jest przywrócenie stanu poprzedniego, a nie kolejna legalizacja bezprawnie wykonanych prac budowlanych. Zatwierdzony decyzją nr [...] projekt budowlany legalizuje istnienie dokonanej samowolnie przebudowy i nadbudowy części budynku bezpośrednio przylegającej do granicy działki. Projekt wskazuje część budynku przylegającą do granicy z ich działką jako pokoje mieszkalne, a przez to czyni ją niezgodną z decyzją legalizującą budynek gospodarczy. Decyzja nr [...] nie zawiera klauzuli, że pozwolenie na dokończenie robót budowlanych nie obejmuje części przylegającej do granicy działki w odległości do 4 m. Tym samym ' legalizuje zmianę przeznaczenia części budynku z gospodarczego na mieszkalną. Art.28 Prawa budowlanego zdaniem skarżących nie może pozbawiać ich możliwości zweryfikowania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż naruszałoby to podstawowe zasady sytemu prawnego. Skarżący wyliczyli też w skardze przykłady wskazujące ich zdaniem na lekceważenie ich przez organy administracji. Decyzja o pozwoleniu na budowę zdaniem skarżących winna odnieść się także do wyroku sądu administracyjnego, sygn. akt 7/IV SA 1722/03. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, iż skarżący prezentują w skardze własną interpretację przepisów prawa budowlanego obiegającą od powszechnie przyjętych i uznanych metod wykładni. Podnoszą też zarzuty dotyczące innych postępowań, a nie związane z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Wskazać więc należy zdaniem Sądu podstawowe zasady związane z wydaniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art.21 pkt.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia. Z kolei z art.140 kc wynika, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Jakiekolwiek ograniczenie prawa własności jest wyjątkiem od zasady pełnego korzystania przez właściciela z rzeczy. Jednym z podstawowych praw osoby, która jest właścicielem nieruchomości jest prawo jej zabudowy. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie są wyjątkiem od tej zasady i muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Budowa obiektu na nieruchomości może w pewnych sytuacjach niekorzystnie wpływać na inne nieruchomości. Ich dysponenci mogą więc być zainteresowani różnymi kwestiami związanymi z realizacja takiej budowy. Fakt ten ustawodawca uwzględnia w aktach prawnych regulujących kwestie związane z realizacją inwestycji budowlanej. Podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). Ustawodawca tworząc przepisy prawa musiał wyważyć interesy inwestorów oraz interesy dysponentów nieruchomości na które inwestycja może wpływać. Jednym z takich rozwiązań jest określenie w wymienionej wyżej ustawie definicji strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. W art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ustawodawca stwierdził, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art.3 pkt.20 powołanej ustawy). Jeśli więc przepis prawa stwierdza, że skutkiem inwestycji np. budowy budynku lub wykonywania robót budowlanych są ograniczenia w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, to dysponent tej nieruchomości (właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca) ma interes prawny w tym by uczestniczyć w postępowaniu i broniąc go zgłaszać do planowanej inwestycji różnego rodzaju zastrzeżenia. Na przykład w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych określone zostały odległości w jakich mogą być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wprowadzono min. Wymóg, że obiekt budowlany w terenie zabudowy może być usytuowany w odległości minimum 6 m od krawędzi jezdni stanowiącej drogę gminną. W wypadku budowy drogi gminnej właściciel działki sąsiadującej z przyszłą drogą gminną miałby interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę takiej drogi. Wybudowanie drogi gminnej ograniczałoby bowiem możliwość zagospodarowania jego działki. W odległości 6 m od drogi gminnej nie mógłby na swojej działce wybudować żadnego obiektu. Przepisem wprowadzającym ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki jest ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Może też zaistnieć taka sytuacja, że planowana inwestycja nie spowoduje żadnych przewidzianych przepisami prawa ograniczeń w zagospodarowaniu innych nieruchomości, nawet nieruchomości z nią sąsiadujących. Obszar oddziaływania takiej inwestycji zawiera się wówczas wyłącznie w granicach nieruchomości na której jest ona realizowana. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, iż rodzaj robót budowlanych na które udzielono pozwolenia w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżących, a zatem nie mają oni interesu pranego by uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących tych robót. Nie mogą więc być stroną w takim postępowaniu. Pogląd ten zdaniem Sądu uznać należy za prawidłowy. Jak wynika z projektu budowlanego planowane jest wykonanie przez inwestorów następujących robót: a) zabezpieczenie istniejącego wkładu do przewodu spalinowego z rury azbestocementowej przed uwalnianiem się szkodliwych włókien azbestu poprzez zamontowanie wkładu z rury kwasoodpornej i żaroodpornej wraz uszczelnieniem otworu wylotowego i zamontowaniem daszka ochronnego, b) wykonanie tynków zewnętrznych i wewnętrznych, c) dokończenie instalacji elektrycznej d) wykonanie instalacji wodno - kanalizacyjnej, e) wykonanie podłóg, f) wykonanie daszków nad wejściami, g) osadzenie części okien i części drzwi, h) wykonanie ocieplenia ze styropianu stropu nad piętrem i wełną mineralną połaci na strychem gospodarczym, i) wykonanie schodów zewnętrznych, j) wykonanie schodów wewnętrznych. Zdaniem Sądu żaden przepis prawa nie wiąże z wykonaniem wymienionych wyżej robót budowlanych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do skarżących działki. Roboty te w ocenie sądu nie uniemożliwiają skarżącym budowy budynku na ich działce, składowania rzeczy itp. Skarżący mają jedynie interes faktyczny, by uniemożliwić sąsiadom dokończenie budowy. Taki interes nie jest jednak chroniony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Bezzasadny jest zarzut skarżących naruszenia art.136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Materiał dowodowy w postaci projektu budowlanego znajduje się w aktach sprawy. To zakres robót budowlanych objętych projektem określa, czy skarżący mogą być stroną czy też nie. Okoliczność, iż w innych postępowaniach skarżący byli uznawani za stronę postępowania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. To czy dany podmiot może być stroną postępowania ustalane jest dla danej konkretnej sprawy. W sprawach, w których skarżący zostali uznani za stronę mogły istnieć takie okoliczności, które uzasadniały przyznanie skaranym tego statusu. Nie można statusu strony przyznanego w innym postępowaniu przenosić automatycznie do niniejszego postępowania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art.28 kpa, gdyż w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę jak już wcześniej wspomniano, istnieje przepis szczególny określający, kto może być stroną postępowania. Nieporozumieniem jest twierdzenie, iż pozwolenie na budowę legalizuje samowolę budowlaną. Jest to własny niczym nieuzasadniony pogląd prawny skarżących. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie przewidują możliwości legalizacji samowoli budowlanej poprzez wydanie pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej jest szczegółowo uregulowana w wymienionej ustawie. Jest ona dokonywana w odrębnym postępowaniu i przez specjalnie powołane do tego organy nadzoru budowlanego. Kwestie usytuowania budynku i jego odległości od granicy zostały rozstrzygnięte w innych postępowaniach. Jeśli skarżący uważają, iż rozstrzygnięcia te naruszały prawo to przysługiwało im prawo ich zaskarżenia. Wydając pozwolenia na dokończenie robót budowlanych organ administracji nie może zastrzec, że tynki mogą być wykonane na ścianie budynku tylko w odległości 4 metrów od granicy sąsiedniej działki. Nie wymogów odległości od granicy działki dla tynku tylko dla usytuowania ścian. Odległości ściany budynku od granicy mogą być kwestionowane poprzez zaskarżenie decyzji, która rozstrzyga o lokalizacji takiej ściany. Pozwolenie na budowę wydane na rzecz B. i S. J. nie rozstrzyga o usytuowaniu ściany budynku. Nieporozumieniem jest również twierdzenie skarżących, że 28 Prawa budowlanego nie może pozbawiać ich możliwości zweryfikowania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż naruszałoby to podstawowe zasady sytemu prawnego. Jedną z podstawowych zasadą na których oparte jest postępowanie administracyjne jest zasada, iż odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji może wnieść tylko strona. Wynika to jednoznacznie z art. 127. § 1 kap, który stwierdza, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Najpierw trzeba być stroną postępowania, a dopiero potem można składać odwołania od decyzji. Żaden podmiot, który nie jest stroną nie może złożyć odwołania od decyzji administracyjnej, a gdyby takie odwołanie złożył nie może ono być merytorycznie rozpoznawane przez organ odwoławczy. Rozpoznawanie merytoryczne odwołania złożonego przez osobę nie będącą stroną postępowania oznaczałoby rozpoznawanie odwołania od decyzji ostatecznej co jest niedopuszczalne. Postępowanie odwoławcze musi zostać w takim wypadku umorzone. Rozstrzygnięcia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 1722/03 nie mają zdaniem Sądu znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego nie ma zastosowania art.28 ust.2 Ustawy z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane tylko art.28 kpa dla określenia czy dany podmiot może być strona postępowania. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku