II OSK 1069/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółka Akcyjna w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2309/05 w sprawie ze skargi A. Spółka Akcyjna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2309/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem przy ul. R. w W. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Prezydent W., powołując się m. in. na warunki wskazane w postanowieniu Zarządu Dróg Miejskich z dnia 15.03.2005 r. stwierdził, iż realizacja nowego nośnika reklamowego jest niemożliwa, ponieważ jego położenie planowane jest w odległości mniejszej niż 50 m od nośnika istniejącego już w pasie drogowym ul. R. Zdaniem organu I instancji położenie w bliskiej odległości (20 m) dwóch wielkowymiarowych obiektów reklamowych jest niezgodne z art. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), gdyż zaburzy to ład przestrzenny w okolicy ul. R. Organ odwoławczy, uzasadniając uchylenie tej decyzji wskazał, iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolegium stwierdziło ponadto, że organ I instancji, odwołując się do wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy) powinien swoje stanowisko starannie uzasadnić i wskazać jakie wymagania ładu przestrzennego istnieją na tym terenie i dlaczego planowana inwestycja nie spełnia tych warunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Kolegium, iż rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Sąd wskazał, iż wyznaczenie obszaru analizowanego (wraz z naniesieniem jego granic na kopii mapy) i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, przy tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie można stwierdzić czy wymienione kryteria zostały spełnione. W materiale dowodowym sprawy brak części tekstowej i graficznej analizy obszaru, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), a część graficzna decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności nie pozwalają na dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji uznał za niezasadny podniesiony w skardze zarzut, iż postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że planowana inwestycja w ogóle nie wymaga ustalenia warunków zabudowy, ponieważ nie wymaga ona pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, z przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 59 ust. 2 ustawy wynika, iż każda zmiana zagospodarowania terenu (nawet niewymagająca wydania pozwolenia na budowę) wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, z wyjątkiem tymczasowej zmiany zagospodarowania trwającej krócej niż rok. Sąd I instancji stwierdził, iż zawarte w art. 59 ust. 1 ustawy sformułowanie, że "przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio" oznacza, iż art. 50 ustawy nie znajduje zastosowania wprost, lecz tylko w przypadku braku regulacji szczególnej. Taka regulację szczególną stanowi art. 59 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że nawet zmiana zagospodarowania terenu niewymagająca pozwolenia na budowę (oprócz zmian tymczasowych) wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka A. S.A. w P., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego: - art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię w zakresie odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 ustawy w kontekście interpretacji art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy, - art. 59 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że nawet zmiana zagospodarowania przestrzennego, niewymagająca pozwolenia na budowę wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, pod warunkiem, że nie ma ona charakteru tymczasowego. Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest uzależnione od braku regulacji szczególnej. Zdaniem skarżącej spółki, wykładnia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, iż nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że przepis art. 59 ust. 2 stanowi, iż art. 59 ust. 1 stosuje się odpowiednio do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zdaniem skarżącego przepis art. 59 ust. 1 ustawy nie dotyczy tylko wymogu uzyskania warunków zabudowy, ale również sytuacji, kiedy taki wymóg nie obowiązuje. Zastosowanie art. 59 ust. 1 oznacza, że należy stosować zarówno pierwsze, jak i drugie zdanie tego przepisu. Tym samym art. 59 ust. 2 ustawy nakazuje zastosowanie regulacji mówiącej zarówno kiedy jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, jak również kiedy ta decyzja nie jest wymagana (np. przy robotach budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę). Skarżący powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.01.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1087/05 oraz wyszczególnione w skardze kasacyjnej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w których wyrażono pogląd, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem zamiaru instalacji reklamy (art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane) nie wymagają uruchomienia trybu związanego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca spółka podniosła w skardze kasacyjnej jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, które dotyczą dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), prowadzącej do uznania, iż nawet zmiana zagospodarowania przestrzennego, która nie wymaga pozwolenia na budowę wymaga jednak ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż sytuacje w których wymagane jest ustalenie warunków zabudowy określone zostały w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy. Z przepisu tego wynika generalna zasada, iż razie braku planu miejscowego na danym obszarze wymagane jest ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz w przypadku każdej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. To ogólne ujęcie sytuacji, w których wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest wyrazem tendencji ustawodawcy do objęcia jak najszerszego kręgu przypadków zmiany zagospodarowania terenu tym obowiązkiem. Całkowicie odmiennie uregulowano natomiast kwestię wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż poprzez wprowadzenie w art. 2 pkt 5 ustawy legalnej definicji pojęcia "inwestycji celu publicznego" i odesłanie do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w którym enumeratywnie wymieniono "cele publiczne", katalog przypadków, w których istnieje obowiązek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest znacznie węższy i wyraźnie ograniczony. Zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 ustawy) wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ograniczenie tej zasady wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, iż od uzyskania decyzji lokalizacyjnej zwolnione są inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie tej normy prawnej do decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby wyłączenie obowiązku uzyskania tej decyzji w razie wykonania robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia. Taka interpretacja art. 59 ust. 1 ustawy, prezentowana również przez skarżącą spółkę w skardze kasacyjnej, dokonana byłaby jednak z naruszeniem przepisu art. 59 ust. 2 ustawy, który wyraźnie stanowi, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Jednoznaczna treść tego przepisu wskazuje na to, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powołany przepis ogranicza więc, w zakresie robót budowlanych, których wykonanie powoduje zmianę zagospodarowania terenu, odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie oznacza to jednak całkowitego wyłączenia stosowania tego przepisu do warunków zabudowy, gdyż np. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego związanej z wykonaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę istnieje możliwość odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dokonanie takich zmian nie będzie więc wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (podobnie "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz". pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 473). Skarżąca spółka podniosła w skardze kasacyjnej, iż wykładni art. 59 ust. 2 ustawy należy dokonywać przyjmując, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy nie dotyczy tylko wymogu uzyskania warunków zabudowy, ale również sytuacji, kiedy taki wymóg nie obowiązuje. Zastosowanie art. 59 ust. 1 oznacza, że należy stosować zarówno pierwsze, jak i drugie zdanie tego przepisu. Zdaniem skarżącej art. 59 ust. 2 ustawy nakazuje zastosowanie regulacji mówiącej zarówno kiedy jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, jak również kiedy ta decyzja nie jest wymagana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka interpretacja powołanych przepisów jest sprzeczna z ich wykładnią logiczno – językową. Przyjęcie, iż stosowanie art. 59 ust. 1 ustawy do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę (o której mowa w art. 59 ust. 2) w zakresie odesłania do art. 50 ust. 2 ustawy nasuwa wniosek o braku obowiązku uzyskania dla inwestycji powodujących takie zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Taki wniosek pozostaje jednak w sprzeczności z art. 59 ust. 2 ustawy, który wyraźnie stanowi, iż w przypadku planowania jakiejkolwiek zmiany zagospodarowania terenu, nawet niewymagającej pozwolenia na budowę należy ustalić warunki zabudowy. W związku z tym, że przepis ten następuje po art. 59 ust. 1 ustawy należy przyjmować, że dokonano nim zmiany ustaleń przepisu ustawy znajdującego się wcześniej poprzez ograniczenie stosowania do warunków zabudowy art. 50 ust. 2 ustawy w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (podobnie E. Radziszewski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz", Warszawa 2006, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 141). Reasumując wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku. Dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji wykładnia powołanych przepisów jest prawidłowa. Nie jest przedmiotem tej sprawy rozstrzyganie o tym, czy zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) inwestycja planowana przez skarżącą spółkę wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z przedstawionej wykładni art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy wynika jednak, że wymaga ona ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, o ile powoduje zmianę zagospodarowania terenu. Dokonując oceny tej inwestycji pod tym kątem stwierdzić należy, iż z uwagi na to, że jest to konstrukcja o dużych rozmiarach (6, 22 m x 3,22 m), zawieszona na wysokości 3,5 m nad ziemią, trwale związana z gruntem, której ustawienie całkowicie uniemożliwia zagospodarowanie danego obszaru w inny sposób, stanowić ona będzie zmianę zagospodarowania terenu ul. R., o której mowa w powołanych przepisach. Tym samym jej realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Na marginesie zauważyć trzeba, iż to spółka A. S.A. w P. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, również w odwołaniu od odmownej decyzji organu I instancji nie kwestionowała ona konieczności ustalenia tych warunków, zarzucając organowi przede wszystkim zaniechanie przeprowadzenia analizy zagospodarowania sąsiedniego obszaru według kryteriów, o których mowa w art. 61 ustawy. Niezrozumiałe jest więc stanowisko skarżącego odnośnie braku obowiązku uzyskania dla tej inwestycji warunków zabudowy prezentowane w skardze i skardze kasacyjnej. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.