IV SA/Wa 2309/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. w P. - na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2Q00r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856, ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 mat ca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 71 /', ze zm.) -zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem, na działce nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich jak: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu [...] jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia czy zostały spełnione warunki określone cytowanym przepisem - organ odwoławczy podał, iż - organ pierwszej instancji winien dokonać analizy w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U., nr 164, poz. 1588). W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W sprawie analizy takiej nie przeprowadzono, a odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła po uznaniu, że nie zostały spełnione warunki wskazane w postanowieniu Zarządu Dróg Miejskich (opiniującym pozytywnie inwestycję) i po stwierdzeniu niezgodności planowanego zamierzenia z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury 2) walory architektoniczne i krajobrazowe, itd. Wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury wynikają z przepisów prawa, a przede wszystkim z ustawy z dnia 7 lipca I994r. Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Odwołanie się do wymagań urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych stanowi konieczność odniesienia się do zasad i ocen o pozaprawnym pochodzeniu, tj. technicznych i estetycznych. Organ odwoławczy uznał, iż skoro organ pierwszej instancji w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy powołuje się na wyżej wskazane przepisy, winien swoje stanowisko w tej materii starannie uzasadnić i wskazać jakie na tym terenie istnieją wymagania ładu przestrzennego i dlaczego planowana inwestycja nie spełnia tych warunków, a także jakie walory architektoniczne i krajobrazowe posiada przedmiotowy teren i na czym polegać może ich zakłócanie przez realizację planowanej inwestycji. A. S.A. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 u-st. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W opinii skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo rozpatrzyło kwestie dotyczące braków jakie zawiera decyzja organu pierwszej instancji i w pełni podtrzymuje, że braki te powinny skutkować t chyleniem decyzji. Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji winien wziąć pod uwagę fakt, że planowana inwestycja nie wymaga pozwolenia na udowe na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, tylko ogłoszenia właściwemu organowi. Artykuł 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stwierdza, że pozwolenia na budowę nie wymaga prowadzenie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W tej materii skarżąca powołała się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, m. in. wyrok z dnia 30 maja 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/04; wyrok z dnia 24 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 903/04. Skoro planowana inwestycja - zdaniem skarżącej - kwalifikowałaby się do trybu zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, tym samym na podstawie art. 59 ust 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest konieczne, a nawet możliwe, ustalenie warunków zabudowy. Zatem uwzględnienie podnoszonej okoliczności winno skutkować nie przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, ale umorzeniem postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzut skarżącej dotyczący niezastosowanie* art. 105 § 1 K.p.a. wskazało, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych - zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zdaniem organu bezspornym jest, iż inwestycja polegająca na budowie nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem wymaga przeprowadzenia robót budowlanych i że na terenie planowanej inwestycji brak planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc planowane urządzenie reklamowe spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, konieczne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określono przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zakażona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005r. nie narusza prawa. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawą takiego rozstrzygnięcia były braki w materiale dowodowym, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawa o p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest jej zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zagospodarowanych już działek nowa inwestycja powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstowy i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Słusznie uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z analizy akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., albowiem w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, iż nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak podkreślono wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. i wyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z niezbędnych elementów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu przy tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, nie można stwierdzić czy wymienione kryteria zostały spełnione. W materiale dowodowym sprawy brak części tekstowej i graficznej analizy obszaru, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, mającej stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast część graficzna decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie spełnia wymogów mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. Powyższe okoliczności nie pozwalają zatem na dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy jest zbędne, jako że - według twierdzeń skarżącej - sporna inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zatem okoliczność ta winna czynić postępowanie bezprzedmiotowym i skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się skarżąca "idzie" w tym kierunku, że budowa urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę, a realizacja takiego obiektu budowlanego następuje na podstawie zgłoszenia do właściwego organu. Zdaniem Sądu nawet przyjęcie twierdzeń skarżącej w kwestii braku obowiązku uzyskania na przedmiotową inwestycję pozwolenia na budowę, nie może skutkować odstąpieniem od wymogu ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. i ustawy o p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem ari. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 - który w pkt 2 stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę - stosuje się odpowiednio. Zaś według ust. 2 artykułu 59, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z brzmienia powyższego przepisu wynika zasada, iż każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, czyli nawet niewymagająca pozwolenia na budowę. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Taki wniosek prowadzi do stwierdzenia, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca - jak w sprawie - na budowie obiektu budowlanego jakim jest wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie chodziło o tymczasową, jednorazową zmianę zagospodarowania terenu, trwającą do roku, która uzasadniałaby odstąpienie od wymogu ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca - jak już wyżej wskazano - swoje twierdzenia oparła na brzmieniu zdania drugiego art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p., mówiącego iż "przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio", jednak - zdaniem Sądu - nietrafnie. W sytuacjach uregulowanych w art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p. przepis art. 50 stosuje się odpowiednio. Sformułowanie "odpowiednio" - oznacza, iż art. 50 ustawy o p.z.p. nie znajduje zastosowania wprost, ale tylko w przypadku braku regulacji szczególnej. Taką regulację szczególną stanowi art. 59 ust. 2 ustawy o p.z.p., z którego ponad wszelką wątpliwość wynika, iż nawet zmiana zagospodarowania terenu (a taką zmianę stanowi sporna inwestycja) - pod warunkiem że nie ma charakteru tymczasowego - niewymagająca pozwolenia na budowę, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest prawidłowa, jako że postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzono z naruszeniem wskazanych wyżej norm prawa procesowego oraz materialnego i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.