II OSK 89/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 819/02 w sprawie ze skargi R. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza solidarnie od R. i T. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 819/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego o czterech mieszkaniach i związanych z tym budynkiem urządzeń technicznych oraz zjazdu na działkach nr [...] i [...] i części działki nr [...] położonych w K. przy ul. [...]. Organy orzekające w sprawie ustaliły, iż działka nr [...], na której planowana jest budowa przedmiotowego budynku położona jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów [...] w K. (zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] marca 1989 r., zmienioną uchwałami tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren oznaczony w planie symbolem [...]), na którym przewiduje się do zachowania 30 budynków mieszkalnych oraz projektowana jest budowa 15 nowych budynków mieszkalnych. Na rysunku planu na działce nr [...] przewidziane jest usytuowanie jednego nowego budynku mieszkalnego. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w pkt 1.3.2. zaskarżonej uchwały za zgodny z planem uważa się również sposób zabudowy działki lub terenu inny niż przedstawiony na rysunku planu Nr 1, jeżeli nie utrudnia on przewidzianego w planie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, niebędących przedmiotem wniosku. Organy wskazały, iż zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) pojęcie "zabudowa jednorodzinna" oznacza budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. W związku z powyższym inwestycję planowaną na działce nr [...] organy uznały za zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami prawa, co w myśl art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) przesądzało o konieczności ustalenia dla niej warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że za zgodną z ustaleniami planu miejscowego należy także uznać część projektowanej inwestycji tj. zjazd z drogi publicznej oraz przyłącza do komunalnych sieci technicznych, które planowane są na działkach nr [...] i [...], gdyż działki te znajdują się na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...], który stanowi pas drogowy ulicy [...]. Z załączników graficznych do decyzji organu I instancji wynika, iż teren dla realizacji przedmiotowej inwestycji znajduje się poza pasem jezdni tej ulicy. Sąd I instancji uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, ponieważ organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, dlaczego do wykładni użytego w planie miejscowym terenów [...] w K. pojęcia "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" posłużyły się definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie. Sąd wskazał, iż rozporządzenie to weszło w życie w dniu 1 kwietnia 1995 r., a plan został uchwalony w dniu [...] marca 1989 r. i zmieniony uchwałami z dnia [...] czerwca 1993 r. i z dnia [...] listopada 1994 r. Poprzednie rozporządzenie z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązujące w dacie uchwalania planu i dokonywania jego zmian nie zawierało definicji "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Sąd wskazał, iż definicja domu jednorodzinnego w dacie uchwalania przedmiotowego planu określona została w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (t. j. Dz. U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165), obowiązującej do dnia 12 listopada 1994 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy domem jednorodzinnym jest dom mieszkalny, jak również samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego, przeznaczony do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich, chociażby oprócz lokalu mieszkalnego obejmował również lokal użytkowy. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego (Dz. U. Nr 36, poz. 203) powierzchnia użytkowa domu jednorodzinnego może wynosić do 110 m2, a w razie wykorzystywania części mieszkania do wykonywania przez właściciela, jego dzieci lub rodziców pracy zawodowej stanowiącej główne źródło ich utrzymania - do 140 m2. Dom mieszkalny obejmujący od 2 do 4 samodzielnych lokali mieszkalnych zdefiniowany został w tym rozporządzeniu jako "mały dom mieszkalny". Zdaniem Sądu, według przepisów obowiązujących do dnia 12 listopada 1994 r. dom o czterech samodzielnych lokalach mieszkalnych nie był domem jednorodzinnym. Zgodnie natomiast z obowiązującym po tej dacie art. 60 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.) ilekroć w odrębnych przepisach wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy jest mowa o domach jednorodzinnych, małych domach mieszkalnych, domach mieszkalno-pensjonatowych lub letniskowych, rozumie się przez to budynki odpowiadające wymaganiom określonym w przepisach dotychczas obowiązujących. Sąd I instancji wskazał ponadto, że załączniki do decyzji organu I instancji Nr 1, 2 i 2 a nie zostały podpisane przez osobę upoważnioną do wydania tej decyzji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, publ. Lex nr 47867, wyrok z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, publ. Lex nr 30583), Sąd stwierdził, iż załącznik do decyzji stanowi jej integralną część, musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Skoro załączniki te nie zawierają podpisów osoby upoważnionej do wydania decyzji, to nie mogą być traktowane jako część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło następujące zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że załączniki Nr 1, 2 i 2a do decyzji organu I instancji nieopatrzone podpisem osoby upoważnionej do jej wydania nie stanowią części tej decyzji, - naruszenia prawa materialnego tj. art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły dlaczego do wykładni użytego w planie miejscowym terenów [...] w K. pojęcia "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" posłużyły się definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie, podczas, gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem użyte w planach zagospodarowania przestrzennego pojęcia powinny być rozumiane według ich treści, która już została zdefiniowana w pokrewnych systemowo działach prawa, w tym przypadku w przepisach prawa budowlanego. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium – przytaczając stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 3 października 2002 r., III RN 160/01 (OSNP 2003/17/410) - podniosło, iż pojęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wielorodzinnej, bliźniaczej) nie zostały zdefiniowane w przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcia te należy rozumieć według ich treści, która już została zdefiniowana w pokrewnym systemowo dziale prawa (w tym przypadku w prawie budowlanym). Kolegium podkreśliło, iż w wyroku tym Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, iż w zakresie zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej przewidzianej bez zdefiniowania w planie zagospodarowania przestrzennego mieści się także budynek mieszkalny z czterema lokalami mieszkalnymi. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego. Organy orzekające w tej sprawie miały więc obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko ustalenia planu, lecz również przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji. Zdaniem organu, przywołane przez Sąd I instancji przepisy ustawy – Prawo lokalowe mają zupełnie inny zakres odniesienia, bowiem ustawa ta określała ogólne zasady zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności i wraz z przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi najmu regulowała stosunki prawne związane z zajmowaniem i używaniem lokali oraz budynków. W ocenie Kolegium, oczywistym jest, że w sytuacji wystąpienia luki prawnej w przedmiotowej sprawie należy stosować definicję zaczerpniętą z prawa budowlanego, która to dziedzina prawa jest bliższa zagospodarowaniu przestrzennemu aniżeli przepisy ustawy - Prawo lokalowe. Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów organ wskazał, iż w osnowie decyzji organu I instancji zapisano, że załączniki tekstowy Nr 1 i graficzne Nr 2 i 2a stanowią integralną część decyzji. Załączniki te zostały również opatrzone informacją, że stanowią integralną część decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].12.2001 r. znak: [...]. Zdaniem Kolegium, brak podpisu organu na omawianych załącznikach nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez organy administracji orzekające w tej sprawie oraz przez Sąd I instancji była przede wszystkim zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...] w K. (zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] marca 1989 r., zmienioną uchwałami tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.). Bezspornym jest, iż działka nr [...], na której planowana była budowa głównej części inwestycji - budynku mieszkalnego składającego się z czterech mieszkań położona jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren oznaczony symbolem [...]). Obowiązkiem organów administracji było więc dokonanie oceny, czy planowana inwestycja stanowi tego rodzaju zabudowę. Słuszne jest stanowisko Kolegium wyrażone w skardze kasacyjnej, iż wobec braku w treści przedmiotowego planu miejscowego oraz w powszechnie obowiązujących przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego definicji pojęcia "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", należało dokonać wykładni tego pojęcia, posiłkując się odpowiednimi przepisami z zakresu prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, poprzedzającym postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. Prawo budowlane jest więc dziedziną prawa najbardziej zbliżoną systemowo do prawa regulującego problematykę planowania i zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2002 r., III RN 160/01 (OSNP 2003/17/410), iż pojęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wielorodzinnej, bliźniaczej), które nie zostały zdefiniowane w przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć według ich treści, która już została zdefiniowana w prawie budowlanym. Sąd I instancji dokonał więc błędnej wykładni pojęcia "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", stosując przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (t. j. Dz. U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a także przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.). Przedmiotem regulacji tych ustaw był przede wszystkim stosunek najmu lokali mieszkalnych, a więc stosunek prawny z zakresu prawa cywilnego (niezależnie od źródła jego powstania, jakim w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym była najczęściej decyzja administracyjna). Stosowanie tych przepisów dla interpretacji pojęć z zakresu zagospodarowania przestrzennego jest więc błędne. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji oparty został również na błędnym założeniu, iż wykładni pojęć użytych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać według przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia planu, ewentualnie w dacie uchwalenia jego zmian. Trzeba zauważyć, że ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest to, iż organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz stan prawny istniejący w dacie jej wydania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, badając zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu oraz przepisami prawa, prawidłowo więc zastosował przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) obowiązujący w dacie wydania decyzji odwoławczej tj. w dniu [...] lutego 2002 r. Reasumując, wskazać należy, iż zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Sąd I instancji, błędnie interpretując użyte w planie pojęcie "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", w konsekwencji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z tym przepisem. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd powinien więc ocenić, czy w świetle obowiązujących w dacie wydania decyzji odwoławczej przepisów prawa, a w szczególności § 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia zaskarżona decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...] w K. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, iż wprawdzie brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na załącznikach do tej decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., lecz naruszenie to nie jest na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. W treści decyzji organu I instancji zaznaczono, że załącznik tekstowy Nr 1 i załączniki graficzne Nr 2 i 2a stanowią jej integralną część. Załączniki te zostały również opatrzone informacją, że stanowią one integralną część ściśle określonej decyzji ze wskazaniem jej numeru, daty wydania oraz znaku. Pomimo braku na tych załącznikach podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji nie budzi więc wątpliwości fakt, iż stanowią one integralne jej części, zwłaszcza, że żadna ze stron postępowania nie kwestionowała ich oryginalności, ani zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art.202 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.