II OSK 1178/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 135/06 w sprawie ze skarg "D" Sp. z o. o. w K., E. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 135/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną przez Spółkę z o.o. D. oraz E. i A. C. decyzję z dnia [...] nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., wydaną w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od SKO w C. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budowy wieży stacji bazowej telefonii komórkowej oraz posadowienia kontenera technologicznego na działce nr [...] w K. Po rozpoznaniu odwołań od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. utrzymało ją w mocy. Na tą decyzję Spółka D. oraz E. i A. C. wnieśli skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2504/02, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawie doszło do naruszenia trybu uzgodnienia ze Starostą Kłobuckim, inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, a raport oddziaływania na środowisko nie jest rzetelny. Ponadto Sąd zauważył, że wniosek został podpisany przez M. Ż., a pełnomocnictwo udzielone zostało firmie K. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez uczestnika postępowania – inwestora - P. Spółka z o.o. w Warszawie wyrokiem z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 379/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż brak było podstaw do stwierdzenia, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a prowadzona przez inwestora działalność w zakresie łączności publicznej służy całej społeczności lokalnej i ponad lokalnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji o braku uzgodnienia ze Starostą K. ani o brakach w raporcie oddziaływania na środowisko. Dodatkowo Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wyjaśnić kwestię, czy wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożony został złożony przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. pełnomocnik uczestnika postępowania- (inwestora) wyjaśnił, że na podstawie umowy zlecenia w imieniu inwestora występował J. W., jednakże aktualnie wobec braku kontaktu z J. W. nie jest wiadomo na jakiej podstawie pod wnioskiem o wydanie decyzji podpisany był M. Ż. W dalszym toku procesu inwestycyjnego zmieniono zleceniobiorcę, którym zostało przedsiębiorstwo "K.", które reprezentowane jest przez pracownika tej firmy, I. B. Działania J. W. i M. Ż. zostały potwierdzone w toku postępowania przez inwestora, jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do akt dołączono kopię umowy z dnia 31 grudnia 1997 r. zawartej przez inwestora z J. W., z której wynika, iż został on umocowany do dokonywania wszelkich czynności zmierzających do realizacji umowy i do powierzenia wykonania części prac osobie trzeciej. Do akt sprawy złożono ponadto dokumenty potwierdzające umocowanie I. B. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek, zatem koniecznym było ustalenie, czy postępowanie to toczyło się na wniosek strony, na rzecz której wydana została decyzja. Sąd I instancji ustalił, że w aktach sprawy znajduje się, opatrzony nagłówkiem – Kancelaria Rzeczoznawcy Majątkowego mgr J. W., wniosek z dnia 31 sierpnia 2001 r., który został podpisany przez M. Ż. W aktach sprawy brak jest dowodów wyjaśniających charakter, w jakim występował M. Ż. Z umowy z dnia 31 grudnia 1997 r. zawartej pomiędzy P. Sp. z o.o., z J. W. wynika jedynie, że Spółka powierzyła mu wykonanie czynności formalno-prawnych zmierzających do uzyskania ostatecznej decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę. Zakres tych prac określać miał załącznik nr 2 do umowy, jednak nie został on załączony do akt sprawy. W umowie tej znajduje się zapis, z którego wynika, że wykonawca może powierzyć wykonanie części prac osobie trzeciej, nie świadczy to jednak, że M. Ż. był prawidłowo umocowany do działania w imieniu inwestora. Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 kpa pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, z zapisu § 4 pkt 2 umowy inwestora z J. W. nie można wnioskować, że obejmował on również prawo do udzielenia dalszego pełnomocnictwa. Wobec tego, że M. Ż. nie przedłożył pełnomocnictwa odpowiadającego wymogom art. 33 § 3 kpa, to złożony przez niego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego organ I instancji powinien był pozostawić bez rozpoznania, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia pełnomocnictwa. Sąd zwrócił także uwagę, że organy nie traktowały M. Ż., jako pełnomocnika inwestora, albowiem korespondencja w sprawie kierowana była na ręce J. W.. Zdaniem Sądu także to stanowiło uchybienie, w aktach nie znajdował się żaden pisemny dokument wskazujący takie umocowanie, umowa z której umocowanie takie wynikało została dołączona do akt sprawy na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. Sąd podważył twierdzenie, że czynności podejmowane przez J. W. i M. Ż. zostały zatwierdzone następnie przez inwestora. Zatwierdzenie takie musiałoby być wyraźne, a co więcej mogłoby wywrzeć skutek od daty tego potwierdzenia a nie od daty dokonania czynności. Sąd stwierdził zatem, iż w toku postępowania przed organami doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 33 i art. 64 § 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniające uchylenie zaskarżonych decyzji. Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, po wyjaśnieniu kwestii umocowania, rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ustawy przepisy dotychczasowe mają zastosowanie jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia ustawy w życie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku P. Spółka z o.o zarzuciła naruszenie przepisów art. 40 i 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 33, 64 kpa oraz art. 95 i nast. kc , a także art. 86 i 754 kc przez błędne przyjęcie, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie był należycie reprezentowany przed organem, poprzez błędne przyjęcie, iż w kwestii pełnomocnictwa nie można stosować posiłkowo przepisów kodeksu cywilnego i błędne przyjęcie, iż brak pisemnego pełnomocnictwa M. Ż. miał istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie skutkujący uchyleniem decyzji. Z tych przyczyn wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i oddalenie w całości skarg Spółki D. oraz E. i A. C. (względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji), dopuszczenie dowodu z akt sprawy i orzeczenie o kosztach wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż powtarzanie całego postępowania administracyjnego byłoby absurdalne, i powinny znaleźć zastosowanie posiłkowo przepisy kc i kpc, albowiem niezależnie od braku pisemnego pełnomocnictwa dla M. Ż., wszystkie czynności dokonane w toku postępowania administracyjnego zostały potwierdzone, a w dacie wydania decyzji Spółkę reprezentował już I. B., posiadający prawidłowe umocowanie. Ponadto w skardze kasacyjnej zaznaczono, że Sąd błędnie przyjął, iż ponowne rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić w oparciu o przepisy nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro postępowanie o wydanie decyzji zostało zakończone decyzją ostateczną, inwestycja została w całości zrealizowana a inwestor był w toku postępowania prawidłowo reprezentowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Istotnie , rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien wyjaśnić kwestię prawidłowości umocowania pełnomocnika inwestora do złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ustaleń w tym przedmiocie dokonał. W świetle akt sprawy nie można jednak podzielić stanowiska Sądu w kwestii wadliwości decyzji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na złożenie wniosku przez osobę, której umocowanie do działania i status w postępowaniu mogą nasuwać uzasadnione wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy wkrótce po złożeniu wniosku przez M. Ż. organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustaleń w przedmiocie prawidłowości złożenia wniosku i wyjaśnił, że inwestor zmienił zleceniobiorcę, zastępując firmę "Kancelaria Rzeczoznawcy Majątkowego mgr J. W. " firmą "K" a prawidłowe imienne umocowanie do reprezentowania tej firmy otrzymał pracownik I. B. (pełnomocnictwo to wpłynęło wkrótce po wszczęciu postępowania).Dalsze pisma w sprawie były kierowane do właściwych podmiotów i one też uczestniczyły w postępowaniu. Zasadne jest twierdzenie Sądu iż postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek. W rozpoznawanej sprawie jej okoliczności – bardzo szybkie prawidłowe ustanowienie pełnomocnika i potwierdzenie przez inwestora umocowania do działania w jego imieniu, podejmowanie wszystkich dalszych istotnych czynności w sprawie przez uprawniony podmiot, wydanie decyzji w sytuacji gdy prawidłowo umocowana osoba uczestniczyła praktycznie w całym postępowaniu a decyzja była wydana w wyniku tego postępowania – sprawiają , że stanowisko zajęte przez Sąd .było formalistyczne a wskazane naruszenia postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Z akt wynika, że organy nie traktowały M.Ż. jako pełnomocnika inwestora i kierowały korespondencję na ręce J.W. ale działania te miały miejsce przed podjęciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czynności. Zasadny jest zatem zarzut złożonej przez inwestora skargi kasacyjnej o błędnym przyjęciu przez Sąd iż w dacie wydawania decyzji inwestor nie był należycie reprezentowany w postępowaniu. Właśnie na żądanie organu a przed wydaniem decyzji sprawa pełnomocnictwa została wyjaśniona. W świetle art. 32 strona może działać przez pełnomocnika ,chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Regulacja kodeksowa w odniesieniu do pełnomocnictw jest bardzo wąska ale przy ich wykładni należy mieć na względzie to, ze zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej a strony , nie będące osobami fizycznymi działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Inwestor w drodze umownej właściwie umocował do działania w sprawie przedmiotowej inwestycji firmę "K" a ta przedstawiła na żądanie organu aktualne pisemne pełnomocnictwo dla I. B. W sytuacji gdy wpłynął wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji a organy powzięły wątpliwość w kwestii prawidłowego umocowania do jego złożenia to zwrócenie się o wyjaśnienie tej kwestii i o wskazanie właściwego pełnomocnika było działaniem prawidłowym. Brak pisemnego pełnomocnictwa M.Ż.– osoby, która w imieniu firmy J.W. złożyła wniosek i brak w dacie złożenia wniosku w aktach pisemnego upoważnienia także dla tej firmy gdy odpowiednia umowa istniała i była następnie przedstawiona Sądowi nie może być uznany za mający wpływ na wynik sprawy - w sytuacji gdy wyjaśnienie kwestii podmiotu składającego wniosek i jego właściwego umocowania nastąpiło na samym początku postępowania które toczyło się stosunkowo długo i w którym uczestniczyły uprawnione osoby .Trzeba mieć na względzie także przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowiący, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem , że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie decyzji przez inwestora poprzez przedstawienie na żądanie organu pisemnego pełnomocnictwa dla osoby, która następnie uczestniczyła w postępowaniu przed wydaniem decyzji w sprawie , należy uznać za działanie prawnie dopuszczalne. Zmiana pełnomocników stron w toku postępowania jest dopuszczalna, dopuszczalne jest także usunięcie początkowych braków wniosku, w tym braku prawidłowego umocowania pełnomocnika. Przyjęta przez Sąd w okolicznościach tej sprawy formalistyczna wykładnia była zatem zbyt zawężająca co prowadziło do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione Z uwagi na powyższe i charakter zarzutów skargi kasacyjnej orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.).O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 pow.ustawy.