III SA/Kr 923/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia : WSA Bożenna Blitek Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek(spr.) Protokolant : Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2005 r. Nr LXXIV/731/05 w przedmiocie nadania imienia Stadionowi Miejskiemu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 13 kwietnia 2005r. nr LXXIV/731/05 Rada Miasta Krakowa nadała imię Stadionowi Miejskiemu przy ul. Kałuży 1. Jako podstawę prawną powołano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W § 3 uchwały wskazano, iż uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Na opisaną powyżej uchwałę Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała nieprawidłowo powołała jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, albowiem przepis ten ustala, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Tymczasem według skarżącego stadion nie odpowiada pojęciu placu publicznego, na co przedłożył opinię specjalisty z zakresu lingwistyki. Skarżący zarzucił zatem, że podejmując zaskarżona uchwałę rada gminy działała z przekroczeniem kompetencji przysługujących jej w ramach przepisu przytoczonego przez nią jako podstawa prawna. Ponadto skarżący podniósł, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma także status prawny Stadionu Miejskiego przy ul. Kałuży w Krakowie, który wbrew swej nazwie nie był w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały własnością gminy czy Skarbu Państwa, a zatem nie był własnością publiczną. Nazwy stadionowi nie mogła zatem nadać gmina także na podstawie swych uprawnień właścicielskich, albowiem nie była ona właścicielem stadionu. Ponadto skarżący zauważa, że skoro zaskarżonej uchwale nadano rangę aktu prawa miejscowego, to uprawnienie do nadania nazwy i tak nie mogłoby wynikać jedynie z faktu bycia właścicielem nieruchomości, art. 140 kc nie byłby bowiem wystarczająca podstawą do wydania aktu prawa miejscowego. Skarżący zatem uważa, że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Gmina Kraków wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym posługując się pojęciem "plac publiczny", nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia, a zatem koniecznym jest zastosowanie wykładni językowej, w tym zaś zakresie Gmina nie podziela poglądów skarżącego i wywodzi, że stadion odpowiada pojęciu "plac publiczny". Odnośnie zaś stanu prawnego nieruchomości, na której zlokalizowany jest stadion potwierdzono, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie była ona własnością gminy Kraków, ale od dnia 9.06.2005r. ponownie stała się ona własnością Gminy Kraków. Na rozprawie w dniu 13.02.2006r. Gmina Kraków potwierdziła, że jej zdaniem przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Na rozprawie Sąd zobowiązał również Gminę do przedłożenia dokumentów dotyczących zasad i trybu oraz organu właściwego do zarządzania obiektem Stadion Miejski przy ul. Kałuży 1. W odpowiedzi na wezwanie Sądu przedłożono umowę użyczenia z 31 lipca 2002r. zawartą pomiędzy Gmina Kraków a Miejskim Klubem Sportowym "Cracovia" sportową spółką akcyjną oraz statut tej spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miasta Krakowa nadająca imię Stadionowi Miejskiemu przy ul. Kałuży 1 została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Z przepisu tego w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały wynikało, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Punktem wyjścia zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi być ocena, czy będące przedmiotem tej uchwały nadanie imienia stadionowi miejskiemu mieści się w zakresie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, a więc może zostać uznane za nadanie nazwy placu publicznego. W ocenie sądu "stadion sportowy" nie jest tożsamy z użytym przez ustawodawcę pojęciem "plac publiczny". Ustawa w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały nie precyzowała, co należy rozumieć pod pojęciem plac publiczny. Definicji legalnej takiego pojęcia nie zawierał też żaden inny akt normatywny powszechnie obowiązujący. Dla ustalenia znaczenia, jakie należy przypisać temu pojęciu odwołać się zatem należy do wykładni językowej. Pod pojęciem "plac" rozumieć należy wolną, niezabudowaną przestrzeń na obszarze miasta lub osiedla, powstałą najczęściej przy zbiegu lub skrzyżowaniu ulic, zwykle ujętą w obudowę architektoniczną, rzadziej ograniczoną ścianą zieleni lub otwartą na krajobraz" (por. "Praktyczny słownik współczesnej polszczyzny" Red. H. Zgółkowa, t.28, str. 467). Dodatkowo należy zauważyć, że już po wydaniu zaskarżonej uchwały doszło do nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym (ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych, Dz.U. z 2005r., nr 172, poz. 1441, obowiązująca od dnia 10 października 2005r.) i obecnie punkt 13 art. 18 ust. 2 został doprecyzowany poprzez wskazanie, iż chodzi o wyłączną kompetencję rady gminy do nadania nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.). Wprowadzona przez ustawodawcę nowelizacja mająca na celu doprecyzowanie istniejących dotąd trudności w ustaleniu znaczenia użytych przez ustawodawcę pojęć "ulica" i "plac publiczny" rozwiała wszelkie wątpliwości co do tego, w jakim znaczeniu należy rozumieć użyte pojęcie plac publiczny – należy go zatem interpretować w kontekście ustawy o drogach publicznych. Przed wspomnianą nowelizacją ustawy nie było wprawdzie takiego normatywnego zawężenia sposobu rozumienia pojęcia plac publiczny (por. rozważania na temat zakresu pojęcia "ulica" zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA w Warszawie z dnia 11.04.2005r., II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005/5/88), niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że analiza znaczenia pojęcia "plac publiczny" z całą pewnością prowadziła do wniosku, iż nie mogło ono być utożsamiane z pojęciem "stadion sportowy". Jeżeli chodzi o pojęcie stadionu sportowego to należy stwierdzić, że także ono nie zostało zdefiniowane w obowiązujących przepisach. Ich analiza prowadzi jednak do wniosku, że stadion sportowy jest niewątpliwie traktowany w obowiązującym systemie prawnym jako jeden z rodzajów obiektów sportowych (por. np. §3 ust. 2 pkt 5 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie dofinansowania zadań ze środków funduszu rozwoju kultury fizycznej, Dz.U. z 2005, nr 28, poz. 237; także pkt 36 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji wydatków strukturalnych, Dz.U. z 2004, nr 285, poz. 2851 z późn. zm.; również sekcja F dział 45 punkt 23B Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie polskiej klasyfikacji działalności (PKD), Dz.U. z 2004, nr 33, poz. 289, które to wprost i wyraźnie zaliczają stadion sportowy do kategorii obiektów sportowych). Wydaje się zatem, że stadion sportowy to budowla – jeden z rodzajów obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 litera b w związku z punktem 3 ustawy prawo budowlane). Stadion zatem to obiekt, a nie plac. Nie ulega zatem wątpliwości, że pojęcie stadion sportowy nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem plac publiczny. Za zasadny uznać zatem należy zarzut skargi, iż podejmując zaskarżoną uchwałę rada gminy działała z przekroczeniem kompetencji przysługujących jej w ramach przepisu przytoczonego przez nią jako podstawa prawna, tj. z przekroczeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze zarzucono ponadto, że zaskarżonej uchwale nadano rangę aktu prawa miejscowego. Pomijając w tym miejscu szersze rozważania nad tym, czy tej treści uchwała stanowić może akt prawa miejscowego - powszechnie obowiązujące źródło prawa, należy zgodzić się ze skarżącym organem nadzoru, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, stanowienie aktów prawa miejscowego jest możliwe tylko na podstawie wyraźnej podstawy prawnej rangi ustawowej. W przypadku przedmiotowej uchwały brak zaś takiej podstawy prawnej. Niewątpliwie nie stanowi jej powołany w samej uchwale jako jej podstawa prawna art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, po pierwsze bowiem jak wskazano powyżej nadanie nazwy stadionowi wykracza poza zakres punktu 13, nadto zaś jak wielokrotnie już podkreślał sąd administracyjny w swym orzecznictwie, przepis art.18 wskazuje zadania, które należą do wyłącznej właściwości rady, nie stanowi on natomiast wystarczającej podstawy prawnej do wydania przez organ gminy aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 1991r., SA/Wr 668/91, ONSA 1993/2/31; także wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 1991r., SA/Wr 1055/90, ONSA 1991/2/32 i wyrok NSA we Wrocławiu z 11 października 1991r. , SA/Wr 1005/91, ONSA 1991/3-4/88 z glosą aprobującą K. Podgórskiego, Sam.Teryt. 1992/10/71). Analizując dopuszczalność podjęcia przez radę gminy uchwały będącej aktem prawa miejscowego należy uwzględnić treść art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie brak w obowiązującym systemie prawnym możliwości wydania aktu prawa miejscowego nadającego imię stadionowi w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W obowiązującym systemie prawnym nie ma bowiem szczegółowej podstawy prawnej uprawniającej radę gminy do wydania takiego aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Nie ulega również wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie stanowi tzw. przepisu porządkowego, wydawanego na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W/w stadion niewątpliwie nie podlega także z pewnością zakresowi art. 40 ust. 2 pkt. 1-3, nie jest bowiem ani jednostką pomocniczą gminy, ani jej urzędem czy instytucją, w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie był też mieniem gminy. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, czy podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały mógł stanowić art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W punkcie 4 tego przepisu wskazano, iż w formie aktu prawa miejscowego rada gminy może ustalać "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W ocenie Sądu nadanie imienia stadionowi wykracza poza zakres pojęcia "ustalanie zasad i trybu korzystania", nade wszystko zaś uznać należy, że przedmiotowy stadion sportowy nie może zostać zaliczony do kategorii "gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały gmina Kraków nie była bowiem właścicielem tego obiektu, a przedłożone przez Gminę na wezwanie sądu dokumenty dotyczące zasad zarządzania stadionem tj. umowa użyczenia z 2002r., a więc zawarta przez Klub Sportowy z Gminą, która była jeszcze wtedy właścicielem nieruchomości na której zlokalizowany jest stadion, który to stan prawny uległ następnie zmianie, nie pozwalają na uznanie, iż w chwili podejmowania uchwały miał on charakter obiektu gminnego. Uwzględniając powyższe uznać należy, że również art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego o nadaniu imienia przedmiotowemu stadionowi. Mając na uwadze stan prawny nieruchomości istniejący w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały ocenić również należy, że uprawnienie do nadania nazwy stadionowi nie mogło być uzasadnione realizowaniem przez gminę swych uprawnień właścicielskich zgodnie z art. 140 kc., albowiem w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały gmina nie była właścicielem stadionu. Ponieważ zatem, mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, stwierdzono jej nieważność w całości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) w związku z art. 93 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).