I OSK 1003/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Małgorzata Borowiec, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Wa 126/05 w sprawie ze skargi J. M. na orzeczenia Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 126/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie z [...] nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z [...] Komendant Rejonowy Policji [...] zmienił zarzut w postępowaniu dyscyplinarnym, w wyniku czego J. M. został obwiniony o to, że w dniu 24 lutego 2004 r. około godz. 1430 na terenie Komisariatu Policji [...] przy ul. [...] nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku ciągłej czujności w celu uniemożliwienia próby ucieczki konwojowanego w ten sposób, że będąc zobowiązanym do udzielenia pomocy st. post. M. T. w zakresie prowadzenia czynności z udziałem zatrzymanego P. W. i mając świadomość, że zatrzymany przebywa na korytarzu bez jakiegokolwiek nadzoru, nie podjął żadnych działań, aby nieprawidłowość tę wyeliminować, co skutkowało ucieczką wymienionego z terenu KP [...], czym naruszył dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 4 pkt 2 Instrukcji do rozkazu nr 2/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 3 kwietnia 1995 r. w sprawie wykonywania przez policjantów służby konwojowej. Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego Komendant Rejonowy Policji [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] uznał J. M. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył za to karę dyscyplinarną nagany. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Stołecznej Policji orzeczeniem z [...] nr [...] utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. J. M. wniósł od orzeczenia skargę do sądu administracyjnego z wnioskiem o uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł naruszenie prawa materialnego w zakresie prawidłowego zastosowania przepisów normujących zasady i tryb wykonywania służby konwojowej, tj. rozkazu Komendanta Głównego Policji nr 2/95 z dnia 3 kwietnia 1995 r. oraz wynikającej z powyższego błędnej oceny materiału dowodowego, wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej, bezzasadne oddalenie złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego orzeczenia oraz wydanie orzeczenia w oparciu o wybiórczy materiał dowodowy. Zdaniem skarżącego, na nim nie ciążył obowiązek konwoju zatrzymanego, natomiast jego pomoc aplikantce M. T. polegała tylko na pomocy merytorycznej. Podnosił również, że za brak nadzoru nad podejrzanym na terenie komisariatu, po przejęciu pod swój nadzór, został już ukarany Z. D. Natomiast Z. D. nikomu nie przekazał zatrzymanego po przejęciu go od konwojujących funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wnosił o jej odrzucenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Rozpoznając sprawę Sąd zaważył, że odpowiedzialność dyscyplinarną i karną policjantów reguluje rozdział 10 ustawy o Policji. Według art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Rodzaje kar określa art. 134 ustawy o Policji. W sprawie zagadnieniem podstawowym do rozstrzygnięcia było rozważnie, czy zebrany w postępowaniu dyscyplinarnym materiał dowodowy pozwolił organom Policji na uznanie skarżącego za winnego popełnienia czynu określonego w orzeczeniu dyscyplinarnym, który to fakt skarżący kwestionuje. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie w toku prowadzonego przeciwko J. M. postępowania dyscyplinarnego daje podstawę do stwierdzenia, że przedstawiony zarzut został w pełni udowodniony. Pomimo wielu zastrzeżeń opisanych przez policjanta zarówno w odwołaniu, jaki i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy stwierdzić, że P. W. niezależnie od tego, gdzie miał być dowieziony celem przeprowadzenia czynności procesowych – do jednostki policji, prokuratury czy też sądu, był osobą zatrzymaną, podejrzaną o popełnienie przestępstwa i winien być w pełni dozorowany. Tak policjanci przewożący zatrzymanego z Policyjnej Izby Zatrzymań, jak też policjanci, którym został przekazany do dalszych czynności z jego udziałem, mieli bezwzględny obowiązek zachowania ciągłej czujności w celu uniemożliwienia popełnienia przez niego samobójstwa, samouszkodzenia bądź podjęcia próby ucieczki. Te kwestie uregulowane są w rozkazie nr 2/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 3 kwietnia 1995 r. w sprawie wykonywania przez policjantów służby konwojowej. Z pewnością st. asp. J. M. nie uczestniczył w dowożeniu zatrzymanego do komisariatu. Czynność tę bowiem wykonała wyznaczona przez dyżurnego załoga. Jednakże obwiniony, na polecenie swojej przełożonej, podjął czynności z udziałem zatrzymanego. Między innymi rozmawiał z P. W. na korytarzu, następnie wrócił do pokoju, pozostawiając go bez jakiegokolwiek nadzoru, a nadto nie podjął żadnych działań, aby nadzór ten sprawować, mimo że miał takie możliwości, a w przypadku uznania ich braku, winien zgłosić to swojemu przełożonemu. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, skarżący będąc zobowiązanym do udzielenia pomocy st. post. M. T. w zakresie prowadzenia czynności z udziałem zatrzymanego P. W. czynności te podjął. Tak więc należy uznać, iż również na nim spoczywał obowiązek wynikający z § 4 pkt 2 Instrukcji do rozkazu nr 2/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 3 kwietnia 1995 r. podjęcia czynności w celu uniemożliwienia konwojowanemu próby ucieczki. Tymczasem J. M. – policjant z 16-letnim stażem służby w prawie dochodzeniowo-śledczym, mimo iż zdawał sobie sprawę, że P. W. przebywa na korytarzu bez jakiegokolwiek nadzoru, nie podjął żadnych działań, aby nieprawidłowość tę wyeliminować, dodatkowo przymknął drzwi do pokoju i w ten sposób ułatwił ucieczkę zatrzymanego. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, przyjął organ, iż zachowanie skarżącego skutkowało istotnym zakłóceniem realizacji zadań przez jednostkę Policji, w której J. M. pełnił służbę. Sprawa czynu podlega jurysdykcji dyscyplinarnej zarówno za działanie sprzeczne z prawem, jak też zaniechanie nakazanego normami prawa zachowania. Jako bezzasadny należy uznać zarzut st. asp. J. M., że w toku prowadzonego postępowania naruszono jego prawo do obrony, poprzez nieuwzględnienie złożonych wniosków dowodowych. Jak wynika z analizy akt sprawy, rzecznik dyscyplinarny szczegółowo rozpatrzył przedmiotowe wnioski i wydał w tej sprawie przewidziane prawem postanowienie, które następnie zostało utrzymane w mocy przez przełożonego dyscyplinarnego. Nieuwzględnienie złożonych wniosków, w ocenie Sądu, było zasadne, a tym samym nie stanowi naruszenia generalnego prawa do obrony. Zdaniem Sądu, Komendant Stołeczny Policji prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi zasadami prawa uznał winę policjanta i wymierzył mu karę współmierną do stopnia jego zawinienia oraz ujemnych dla służby skutków zachowania. Jacek Musialik wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej były zarzuty: 1. Rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284) w związku z art. 9 Konstytucji RP, art. 42 pkt 1 Konstytucji RP w związku z § 4 pkt 2 i § 3, § 2, § 1 oraz § 104 Instrukcji do rozkazu nr 2/95 Komendanta Stołecznego Policji z 3 kwietnia 1995 r. przez utrzymanie w mocy wydanego bez podstawy prawnej orzeczenia, w którym uznano zobowiązanie J. M. do wykonywania konwoju policyjnego na terenie jednostki Policji. Z § 1 pkt 1 w związku z § 104 Instrukcji w sprawie wykonywania przez policjantów służby konwojowej do rozkazu nr 2/95 Komendanta Policji z 3 kwietnia 1995 r. wynika, że obowiązek ten nie ciążył na skarżącym, służbę konwojową wykonywał R. S. 2. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 4 pkt 2 powołanej Instrukcji, przez przyjęcie, że skarżący naruszył dyscyplinę służbową przez brak czujności w ramach wykonywanych czynności konwojowania z zatrzymanym na terenie Komisariatu Policji, gdy z materiału dowodowego wynika, że nie był osobą zobowiązaną do wykonania czynności konwojowych. Zarzucił, że z § 4 pkt 2 powołanej Instrukcji wynika, że ma zastosowanie jedynie w sytuacjach opisanych w § 1 i § 2 i nie ma zastosowania do prowadzenia konwoju na terenie Komisariatów Policji. Zakończenie konwoju zostało potwierdzone wpisem do książki konwoju o godz. 1420. 3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez błędną wykładnię art. 106 § 3 i art. 133 § 3 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o Policji przez błędne przyjęcie, że sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wyłącznie w dacie jej wydania i na podstawie materiału zawartego w aktach postępowania. Na skutek tego nie dołączono do akt postępowania sądowego karty nadzoru postępowania przygotowawczego i karty z księgi konwoju. Kontrola powinna obejmować jedynie zgodność z prawem ale jedynie według przepisów istniejących w dacie czynu. Inna interpretacja naruszałaby art. 106 § 3 i art. 133 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który dopuszcza przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. Dowody uzupełniające zostały dołączone do akt sprawy. 4. Naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 pkt 3c i 3d w związku z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 6 kpk w związku z art. 135g i art. 135f pkt 7 ustawy o Policji przez oddalenie wniosków dowodowych. Zgodnie z art. 135f ust. 7 ustawy o Policji, wnioski dowodowe oddala się tylko i wyłącznie gdy, okoliczność, która ma być udowodniona nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo jest udowodniona zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy. Okoliczności nie zostały udowodnione zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy. Skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodów przesłuchania świadków. 5. Rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zamknięcie rozprawy bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Doprowadziło to do nie odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a w szczególności do braku krat w pomieszczeniu Komisariatu, braku uzasadnienia prawnego w orzeczeniu oraz zawartego w aktach pisma, w którym kontrola wykazała, że nie zapoznano funkcjonariuszy z istotnym pismem Komendanta Głównego Policji w sprawie ucieczki osób zatrzymanych z Komisariatów. Na tych podstawach wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993, Nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 9 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58). Według art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności "Nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. Nie będzie również wymierzona kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony (ust. 1). Niniejszy artykuł nie stanowi przeszkody w sądzeniu i karaniu osoby winnej działania lub zaniechania, które w czasie popełnienia stanowiły czyn zagrożony karą według ogólnych zasad uznanych przez narody cywilizowane (ust. 2)". Te standardy prawa międzynarodowego wiążą, zgodnie bowiem z art. 9 Konstytucji "Rzeczypospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego". Konsekwencją tego jest rozwiązanie przyjęte w art. 42 ust. 1 Konstytucji "Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukarania za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego." Jedną z cech właściwych dla stosunków służbowych jest określenie obowiązków służbowych, w tym dyspozycyjności funkcjonariusza służby publicznej i posłuszeństwa poleceniom służbowym oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej. Takie rozwiązanie przyjmuje powołana ustawa o Policji, stanowiąc w art. 25 ust. 1 "Służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, nie karany, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować." Odpowiednio do tego funkcjonariusz Policji składa ślubowanie według następującej roty "Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnicy państwowej i służbowej, a także honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej". Tak też kształtuje obowiązku funkcjonariusza Policji art. 58 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, który stanowi "Policjant jest obowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania". Granice związania funkcjonariusza Policji poleceniem służbowym reguluje art. 58 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy o Policji, według którego "Policjant obowiązany jest odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, a także polecenia prokuratora, organu administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa (ust. 21). O odmowie wykonania rozkazu lub polecenia, o których mowa w ust. 2, policjant powinien zameldować Komendantowi Głównemu Policji z pominięciem drogi służbowej (ust. 3)." Powołana ustawa o Policji nakłada więc na funkcjonariusza Policji obowiązek wykonania polecenia przełożonego, którym jest związany z wyjątkiem polecenia, którego wykonanie łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. Za naruszenie obowiązków służbowych funkcjonariusz Policji podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej. Według art. 132 powołanej ustawy o Policji "Policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (ust. 1). Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2)." Art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o Policji wylicza przykładowo, stanowiąc, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: 1) odmowa wykonania albo niewykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, 2) zaniechanie czynności służbowych albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy, 3) niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenia uprawnień określonych w przepisach prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowego zastosowania art. 132 powołanej ustawy o Policji. Przeprowadzona wykładnia w pełni odpowiada koncepcji karania przyjętej w art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek wykonania polecenia służbowego jest obowiązkiem funkcjonariusza, którego niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie jest podstawą do pociągnięcia do odpowiedzialności służbowej. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgromadzony materiał dowodowy dawał w pełni podstawy do oceny, że w sprawie został spełniony stan faktyczny – otrzymanie polecenia służbowego od przełożonej, co do obowiązku podjęcia czynności z zatrzymanym. Fakt ten potwierdza w zeznaniach przełożona skarżącego. Jest to w pełni wyczerpujące dla określenia podstaw pociągnięcia do odpowiedzialności służbowej. Nie mają w tym zakresie znaczenia przepisy Instrukcji, na które powołuje się skarżący. Wydanie polecenia służbowego, co do którego faktu w świetle zeznań M. K. nie ma wątpliwości, powoduje, że inne dowody, na które wskazuje skarżący nie mogą podważyć zasadniczego faktu, a zatem mieć znaczenia prawnego dla sprawy. Skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a od orzeczenia miał zapewnione środki ochrony w tym skargę na drodze sądowej. Według art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie przesłał akt sprawy. Nie został zatem naruszony art. 106 § 3 i art. 133 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dołączone dowody nie mają znaczenia dla podważenia zasadniczego faktu – wydanie polecenia służbowego. Nie został więc naruszony też art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 133 § 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W ustawie tej regulacja prawna kończy się na art. 50. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.