II OSK 300/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędzia NSA Teresa Kobylecka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 1064/05 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz W. Z. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Bk 1064/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w której nakazano W. Z. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) rozbiórkę domku letniskowego, wybudowanego samowolnie na działce nr [...] w miejscowości W., gm. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż wybudowanie przez W. Z. w 2000r. domku letniskowego o wymiarach 8,30 x 10,10 m na działce o nr geodezyjnym [...] w miejscowości W. w gminie K. bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Sąd uznał za trafne stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w sprawie brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z uwagi na to, iż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do realizacji normy materialnej określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 216 ze zm.) przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie spełniał on zatem przesłanek warunkujących legalizację samowoli budowlanej, zaś organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do nakazania rozbiórki obiektu, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego decyzja o warunkach zabudowy terenu musi być "ostateczna w dniu wszczęcia postępowania". Stwierdzenie przez organ, że dany obiekt budowlany jest budowany lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę pociąga za sobą obowiązek wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, opartej na przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) W. Z. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 48 ust. 2 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że brak jest możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to wykładnia narusza postanowienia art. 10 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotową działkę nabył w 2000r. Wykonał na niej budowlę niezwiązaną trwale z gruntem, posadowioną na słupach betonowych bez pozwolenia na budowę, gdyż w Gminie K. poinformowano go, że teren jego działki oraz działki sąsiednie będą niebawem przekształcone w działki rekreacyjne i będzie możliwość posadowienia na niej domku letniskowego. Skarżący miał zamiar po "przekształceniu" gruntu uzyskać pozwolenie na budowę i przenieść budowlę na fundament, lecz Gmina do dziś planu nie zmieniła. Właściciele działek sąsiednich, podobnie jak i on posadowili budowle rekreacyjne. Skarżący uważa, że wykładnia przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku narusza postanowienia art. 10 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że "władza wykonawcza nie może oceniać i decydować o legalizacji budowli, o ile jest ona zgodna z kierunkami zagospodarowania gminy". Nadto wykładnia sądowa jest bardzo restrykcyjna dla właściciela, który posadawiając na swoim gruncie budowlę nietrwale związaną z gruntem nie narusza praw innych osób - wykładnia ta w jawny sposób jest dyskryminująca dla właścicieli Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyłącznym zarzutem skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej jest zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 48 ust. 2 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że "brak jest możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", która to wykładnia narusza postanowienia art. 10 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 2007, poz. 2016 ze zm.). Natomiast zarzut dokonania błędnej wykładni przepisu art. 49 Prawa budowlanego nie jest usprawiedliwiony, gdyż Sąd I instancji badał legalność decyzji organu nadzoru budowlanego, w której stwierdzono brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego wobec braku przesłanek wymienionych w art. 48 Prawa budowlanego, nie stosując i nie dokonując wykładni przepisu art. 49 tej ustawy. Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie obejmowała decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Sąd I instancji uznał za trafne ustalenie organów nadzoru budowlanego, że w stosunku do skarżącego nie można wszcząć procedury legalizującej samowolę budowlaną, gdyż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie legitymował się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czego wymagał przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit "a" i "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Nie spełniał on zatem przesłanek warunkujących legalizację samowoli budowlanej i organy zobowiązane były do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4, wobec czego zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu I instancji jest zgodna z przepisami prawa materialnego oraz nie narusza przepisów prawa procesowego. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca uzależnił zalegalizowanie samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy od dysponowania decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania. Dzień wszczęcia postępowania, to dzień podjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do zastosowania sankcji z art. 48 ust. 1 ustawy, a ściślej dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Dla rozważenia legalności nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy konieczne jest dokonanie wykładni ust. 2 tego przepisu. Gdyby przyjąć literalną wykładnię art. 48 ust. 2 pkt 1 a i b należałoby stwierdzić, że w istocie legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest tylko na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz w przypadku, gdy inwestor dysponuje uzyskaną wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Przepis ten różnicuje zatem możliwość legalizacji samowoli budowlanej w zależności od tego, czy dany inwestor posiada "ostateczną" w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy, o ile oczywiście dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Cechą wspólną sprawców samowoli budowlanej jest dopuszczenie się złamania obowiązującego prawa, jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu, tj. uchwalenia na danym terenie planu miejscowego. Odmienne traktowanie podmiotów dopuszczających się samowoli budowlanej nie znajduje uzasadnienia w treści i celu instytucji legalizacji samowoli budowlanej, która została wprowadzona dla umożliwienia uniknięcia rozbiórki obiektu budowlanego, wzniesionego zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nienaruszającego przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Takie zróżnicowanie położenia sprawców samowoli budowlanej narusza zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tym miejscu podnieść należy, że po dniu wydania zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170 poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie od inwestora decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. W świetle powyższego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.