III SA/Wa 938/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych postanawia - odrzucić skargę - Pismem z dnia 10 września 2003 r. Skarżący E.M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, uzasadniając swoją prośbę sytuacją rodzinną i materialną. W dalszej części pisma powyższą sytuację szczegółowo przedstawił. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. ZUS odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 2002 r. do września 2003 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) i stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległych należności. Pismem z dnia 14 września 2004 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek, Skarżący stwierdził, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji ZUS odmawiającej mu umorzenia zaległości. W dniu 19 listopada 2004 r. ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust 1 oraz art. 32 u.s.u.s. wydał decyzję, którą odmówił Skarżącemu umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 2002 r. do września 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się ponownie na argumenty, zawarte we wcześniejszej decyzji o odmowie umorzenia zaległości. Nadto podkreślił, że warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest opłacenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie będących płatnikami składek, zgodnie z art. 30 u.s.u.s. oraz § 2 pkt 6 Uchwały nr 12/04 Zarządu ZUS z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności z tytułu składek pobieranych przez ZUS. Organ nie odniósł się do argumentów podniesionych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kierując się pouczeniem zawartym w decyzji, Skarżący złożył od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości, a nadto o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił ponownie swoją sytuację materialną i zarzucił organowi brak rzetelności w rozpatrywaniu jego sprawy. Potwierdzeniem tego braku jest, w ocenie Skarżącego, fakt, że jego wniosek nie został ponownie rozpatrzony, gdyż decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. jest w istocie powieleniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. i różni się jedynie w niewielkim stopniu końcówką uzasadnienia. W ocenie Skarżącego Prezes ZUS nie ustalił stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji, podczas gdy w dniu 15 października 2004 r. zajęto jego rachunek bankowy i dokonano egzekucji pieniężnej. W związku z powyższym Skarżący zarzucił organowi naruszenie zasady praworządności, zaufania oraz prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Skarżący, nie będący prokuratorem lub Rzecznikiem Praw Obywatelskich, może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu służących mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie środków zaskarżenia (§ 1), tzn. w sytuacji, w której Skarżącemu nie przysługuje żaden przewidziany w ustawie środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje natomiast środków zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, wniesienie skargi poprzedzić należy pisemnym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi, rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest decyzja ZUS z dnia [...] listopada 2004 r. o odmowie Skarżącemu umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 2002 r. do września 2003 r., wydana - jak wskazano w sentencji - na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 u.s.u.s. po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie zaś z ust. 4 cytowanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie przysługiwało odwołanie do właściwego sądu, na zasadach określonych w ust. 2 przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także Naczelny Sąd Administracyjny, w ugruntowanym orzecznictwie niejednokrotnie stawały jednak na stanowisku, że powyższa regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia w zwyczajnym trybie instancyjnym decyzji, wydanej w pierwszej instancji, (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt II GSK 110/05, niepubl.). Art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje bowiem każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd stwierdził, podzielając stanowisko wyrażone m.in. w przytaczanym wcześniej wyroku NSA, że w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), tj. przed dniem 24 sierpnia 2005 r., w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie miał zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis ten dotyczy jednak decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. ZUS nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. ZUS jest natomiast jednostką organizacyjną i nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra". Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej jaką jest ZUS. Skoro zatem od decyzji ZUS w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dla zagwarantowania dwuinstancyjności postępowania należało zastosować art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rezultacie przyjąć należy, że od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek w dacie wydania zaskarżonej decyzji służyło odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia, tj. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że od zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji ZUS przysługiwało Skarżącemu odwołanie do Ministra Polityki Społecznej, a zatem wniesienie na nią skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nastąpiło z naruszeniem art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. przed wyczerpaniem przysługujących środków zaskarżenia. Dokonując powyższej oceny Sąd miał jednocześnie na uwadze okoliczność, że zaskarżona decyzja stanowi drugie rozstrzygnięcie, wydane przez ZUS w przedmiocie umorzenia Skarżącemu należności z tytułu zaległych składek. Stosując się bowiem do pouczenia, zawartego w decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2004 r., Skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS z wnioskiem z dnia 14 września 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa jednak, że wniosek ten nie został uwzględniony przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wynika to przede wszystkim ze sformułowania sentencji ("po rozpatrzeniu wniosku płatnika w sprawie umorzenia należności z tytułu składek"), w której nie zostało zawarte rozstrzygnięcie o zmianie decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., a jedynie rozstrzygnięcie "odmawia umorzenia". Potwierdza to także brak wskazania właściwych podstaw prawnych działania organu. Tym samym w ocenie Sądu uznać należy, że zaskarżona decyzja stanowi w istocie decyzję wydaną w pierwszej instancji i przysługują od niej środki zaskarżenia na opisanych powyżej zasadach ogólnych. Powyższej okoliczności nie zmienia fakt wydania przez organ wcześniejszej decyzji w tym samym przedmiocie. Decyzja o odmowie umorzenia należności, oparta na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, nie ma powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), ale jedynie w sytuacji, gdy wydana została w oparciu o zmieniony stan faktyczny. Jak stwierdził bowiem Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04 (OSNP 2004/16 poz. 285), wniosek o umorzenie zaległości składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. Sąd miał także na uwadze orzecznictwo NSA, powstałe w wyniku oceny zgodności z prawem decyzji uznaniowych, wydanych w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. 1993 r. Nr 108 poz. 486 ze zm.) i art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 1997 r. Nr 137 poz. 926 ze zm.), np. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt III SA 7542/98. Przepis ten jest bowiem swego rodzaju odpowiednikiem art. 28 u.s.u.s., stwarzającym uprawnienie do żądania umorzenia zobowiązań i mającym także charakter fakultatywny. Powyższe uwagi winien wziąć pod uwagę organ rozważając zasadność wszczęcia w sprawie postępowania w trybie nadzwyczajnym w celu usunięcia z obrotu wydanej wadliwie decyzji. Sąd zauważył także, że skargę na decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2004 r. Skarżący wniósł, kierując się zawartym w niej błędnym pouczeniem, wskazującym jako drogę odwoławczą skargę do sądu administracyjnego. Ta okoliczność nie może mieć jednak znaczenia z punktu widzenia interesów Skarżącego, gdyż zgodnie za art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Dyspozycja powyższego przepisu nie rozszerza wprawdzie kognicji sądu administracyjnego o kontrolę decyzji, zaskarżonych z pominięciem toku instancyjnego, jednak związany nią organ administracji publicznej, dążąc do zagwarantowania stronie prawa do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, winien potraktować środek odwoławczy, wniesiony przez stronę, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w pouczeniu, jako właściwy, nawet jeżeli wskutek błędnego pouczenia został on skierowany do niewłaściwego organu lub błędnie nazwany. Oznacza to, że wniesioną w sprawie niniejszej we wskazanym w pouczeniu terminie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...]listopada 2004 r. ZUS powinien potraktować jako prawidłowy środek odwoławczy, a zatem - jak wykazano we wcześniejszych rozważaniach - jako odwołanie od tej decyzji, i przekazać je właściwemu rzeczowo organowi, tj. Ministrowi Polityki Społecznej. Odrzucenie skargi przez właściwy miejscowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tej możliwości organu nie pozbawia, gdyż sąd ten dokonał wyłącznie oceny formalnej wniesionego środka, wyłączając przedmiot zaskarżenia spod kontroli sądowej. Jednocześnie jednak Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), z dniem 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W nowym brzmieniu przepis ten uzupełniony został wskazaniem prawidłowej drogi odwoławczej od decyzji pierwszoinstacyjnych w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z dniem 24 sierpnia 2005 r. ustanowione zostało mianowicie prawo wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do powyższego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając na względzie okoliczność, że ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów intertemporalnych, wskazujących brzmienie przepisu właściwe w sprawach, w których wniosek o umorzenie należności został złożony przed wejściem w życie zmiany u.s.u.s., przyjąć należy, że zastosowanie w tych sprawach ma art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym nowelizacją. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym, dążąc do zapewnienia Skarżącemu prawa do dwuinstancyjnego postępowania w sprawie jego wniosku o umorzenie należności, ZUS winien jego skargę potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przekazać ją do rozpatrzenia Prezesowi ZUS. Dopiero wydane w tym trybie rozstrzygnięcie właściwego organu będzie mogło podlegać ewentualnej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 oraz na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.