VII SA/Wa 175/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę oddala VII SA/Wa 175/06 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 19 ust 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 113 , poz. 954 ) oraz art. 33 , art. 93 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ) zezwolił na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie masztu o wysokości [...] m n.p.t. oraz stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w Ś. określając jednocześnie warunki minimalizujące negatywny wpływ przedmiotowej inwestycji na Obszary Natura 2000 - siedliska i gatunki ptaków tam występujących . Odwołanie od tej decyzji wniosła R. podnosząc, że planowana inwestycja ma być realizowana na nieruchomości leżącej w Ś. na Obszarze Natura 2000 , na którym zabrania się podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan środowiska przyrodniczego. R. wskazała dodatkowo, że zadaniem własnym gminy, określonym w art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 z poz. zm. ) jest ochrona środowiska i przyrody a wnoszone odwołanie jest przejawem realizacji tego zadania zwłaszcza , że inwestycji sprzeciwia się społeczność lokalna. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał , że zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji przysługuje stronie . Stosownie zaś do treści art. 28 kpa stroną jest każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza materiału dowodowego wykazał, że R. nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu odwoławczym i nie jest uprawniona do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w czasie prowadzenia postępowania przed organem I instancji R. traktowana była jak strona postępowania o czym świadczy choćby zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2005 r. o rozprawie administracyjnej . R. działała w interesie gminy. Gmina – [...] ma obowiązek realizowania zadań z zakresu planowania przestrzennego i ochrony środowiska , co wynika z przepisu art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142 , poz. 1591 ze zm.) . Oznacza to, że gmina jest legitymowana do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym w sprawie zamierzonej inwestycji. Nie uwzględnienie jej stanowiska w sprawie jest naruszeniem art. 28 kpa. Jeżeli bowiem gmina ma wykonywać zadania z zakresu ochrony środowiska i planowania przestrzennego nie może być pomijana przy wydawaniu decyzji w tego typu sprawach. Jednostka samorządu terytorialnego sama decyduje o sposobie wykonywania przypisanych jej zadań publicznych i współdecyduje o podejmowaniu i realizacji przedsięwzięć dotyczących jej terytorium. Uznanie gminy za podmiot nie posiadający prawa strony, zmierza zdaniem skarżącej do wyeliminowania "oponenta" przewidywanego przedsięwzięcia inwestycyjnego , które narusza ochronę obszaru Natura 2000. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł ojej oddalenie . Wskazał , iż z interpretacji art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić , że gmina ma status strony w przedmiotowym postępowaniu . Powyższy przepis ma bowiem charakter ustrojowy , zaliczający do zadań własnych gminy sprawy związane z ładem przestrzennym i ochroną środowiska. Jego treść nie uprawnia Gminy do udziału w postępowaniu administracyjnym, nawet jeśli postępowanie to dotyczy ładu przestrzennego i ochrony środowiska na terenie gminy . Wskazał, że kwestionowana decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego gdyż decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Środowiska stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. jako wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna . W niniejszej sprawie do oceny Sądu pozostawała kwestia zasadności uznania przez Ministra Środowiska w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, że R. nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielonego przez Wojewodę [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - pozwolenia na wybudowanie masztu o wysokości [...] m n.p.t. oraz stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] znajdującej się na terenie gminy Ś.. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła R. powołująca się na działanie w imieniu Gminy [...] jako osoby prawnej . Nie ulega wątpliwości, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zdolność do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądem administracyjnym w charakterze strony. Podkreślić jednak trzeba, że istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych (art. 2 ust. 1 powoływanej już ustawy o samorządzie gminnym). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. W niniejszej sprawie dotyczącej ochrony środowiska gmina działała niewątpliwie w ramach "imperium" realizując powierzone jej zadania o charakterze publicznym. Jednakże dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa. Natomiast jako osoba prawna gmina jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna. W tym miejscu należy zająć się kompetencjami organów gminy jako, że R. powoływała się na działanie w imieniu gminy i wskazywała na obowiązek realizowania zadań własnych gminy, określony w art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142 , poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z treścią art. 26 w/w ustawy organem wykonawczym gminy jest wójt ( burmistrz, prezydent ) natomiast art. 31 tej ustawy stanowi o uprawnieniu wójta ( burmistrza , prezydenta ) do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu. Zgodnie z tymi przepisami wójt, (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje gminę na zewnątrz. Zatem w gminie, w systemie jej organów, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentacji gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest jej wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Dlatego nie ma podstaw, by móc przyznać kompetencję do bezpośredniego składania oświadczeń woli w imieniu gminy radzie gminy. Tym samym wszelkie skutki prawne w sferze prawa administracyjnego ( zwłaszcza procesowego ) powstają dopiero w wyniku złożenia oświadczenia woli przez organ uprawniony do reprezentacji gminy. Skoro art. 31 ustawy o samorządzie gminnym uznaje prezydenta za reprezentanta gminy, to tym samym jest on przedstawicielem swojego miasta. Za takim szerokim rozumieniem przedstawicielstwa przemawia również treść art. 30 § 3 k.p.a., w myśl którego w postępowaniu administracyjnym strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Wobec treści ustawy samorządowej za jedynego ustawowego przedstawiciela miasta uznać można właśnie jego prezydenta. Z tych powodów nie można uznać, iż R. miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji oraz, że występowała w imieniu Gminy [...]. Na marginesie należy podnieść, iż kwestionowana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2005 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 z póz. zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.