III SA/Wa 1954/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 15.03.2005 r. skarżący D.B. zwrócił się do Wojewody S. z wnioskiem o umorzenie czterech mandatów karnych kredytowych. W uzasadnieniu wniosku nie kwestionował zasadności ukarania. Stwierdził natomiast, że jest człowiekiem niepełnosprawnym od dzieciństwa i znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Utrzymuje się z renty socjalnej oraz zasiłku pielęgnacyjnego, które mają być mu wypłacane do maja bieżącego roku. Decyzją z dnia [...].04.2005 r. Wojewoda S., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o umorzenie nałożonych mandatów, odmówił skarżącemu umorzenia grzywien wynikających z prawomocnie nałożonych mandatów karnych kredytowych w wysokości 230 zł. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda wskazał, iż powyższe należności budżetowe powstały w 2003 i 2004 r. i, jako że nie zostały uregulowane w przeciągu siedmiu dni, do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., jako organu egzekucyjnego właściwego w niniejszej sprawie, zostały skierowane odpowiednie tytuły egzekucyjne. Naczelnik Urzędu Skarbowego 30.03.2005 r. poinformował pismem Wojewoda S., iż skarżący utrzymuje się z renty i zasiłku pielęgnacyjnego i nie posiada ruchomości podlegających zajęciu. Dnia 24.11.2004 r. dokonano zajęcia świadczeń z ubezpieczenia społecznego (renty), które okazało się skuteczne. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda S. powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16. 01. 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 54) – dalej: "rozporządzenia". Dalej zastrzegł, że przesłanki określone w §3 rozporządzenia nie podają możliwości umarzania należności budżetowych z tytułu nałożonych prawomocnych mandatów karnych kredytowych z powodu trudnej sytuacji finansowej lub zdrowotnej dłużnika, czy tez zagrożenia jego egzystencji. Wskazują zaś sytuacje, w których następuje nieściągalność należności i tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności wierzyciel może ją umorzyć. Poinformował ponadto, iż zgodnie z §4 rozporządzenia w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, na wniosek dłużnika, kierownicy państwowych jednostek budżetowych lub dysponenci części budżetowych mogą odroczyć termin spłaty w całości lub części należności albo rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Organ zauważył też, iż zgodnie z art. 45 §3 Kodeksu wykroczeń wierzyciel powinien dochodzić swoich roszczeń z tytułu należności pieniężnych dotyczących nakładanych kar i grzywien przez okres trzech lat, zaś przedmiotowe należności powstały w 2003 i 2004 r. W związku z przytoczonymi argumentami D.B. uznał, iż na dzień wydawania decyzji, nie zachodziły w przedmiotowej sprawie przesłanki z rozporządzenia dające podstawę do udzielenia dłużnikowi ulgi w spłacie należności. Od decyzji Wojewody skarżący złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc ponownie o umorzenie nałożonych mandatów powołując się na trudną sytuację materialną, nie podnosząc jednak żadnych nowych argumentów natury merytorycznej. Decyzją z dnia [...].05.2005.r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewoda S.. W uzasadnieniu swej decyzji podkreślił, że skarżący nie przedstawił, do dnia wydania decyzji przez Wojewodę, dokumentów potwierdzającej jego sytuację majątkowa i rodzinną. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z treści skargi wynika, iż skarżący nie zgadza się z decyzją organów obu instancji i wnosi o zbadanie ich trafności. W skardze wskazał na szereg okoliczności nie mających istotnego znaczenia dla sprawy, które doprowadziły powyższe organy do wydania niesłusznej, w opinii skarżącego, decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania, szeroko uzasadniając powyższy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie, jednakże z innych względów, niż w niej wskazano. Sąd miał przy tym na względzie, że stosownie do art. 134 §1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), rozstrzyga on w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale miały na tą ocenę wpływ. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jednakże Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę związaną ze sprawą będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, a która w tej sprawie się nie zawiera. Natomiast granice rozpoznania skargi są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej oraz przez całokształt prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga dotyczy decyzji wydanej w toku postępowania egzekucyjnego i tylko to postanowienie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stąd też Sąd nie może odnieść się do kwestii zasadności nałożenia na skarżącego mandatów karnych kredytowych oraz wniosku o ich umorzenie, a jedynie do decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu orzeczonej grzywny. Podstawą nałożenia na skarżącego mandatów karnych kredytowych były przepisy art. 95 i 96 ustawy z dnia 24.08.2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. nr 106, poz. 1148 ze zmianami). Przy czym do należności z tytułu grzywny nałożonych tym mandatem nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60), lecz art. 34 ustawy z dnia 26. 11.1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148, ze zmianami). Jak trafnie wskazały organy – szczegółowe przesłanki umorzenia należności z art. 34 powyższej ustawy uregulowane zostały w przywołanym wcześniej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16.01.2001 r. Zgodnie z §3 rozporządzenia należności mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje m. in., jeśli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (pkt. 4). Sąd stwierdził, iż w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, oceniając przesłanki umorzenia skarżącemu należności z tytułu grzywny, prawidłowo zastosował kryteria przewidziane w niniejszym przepisie. Dokonał także wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy – sytuacji materialnej skarżącego i tym samym wydał decyzję zgodną z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującym podjąć organowi wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed podjęciem decyzji. Podstawą decyzji była ustalona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. ściągalność zobowiązania, potwierdzona skutecznością egzekucji części kwoty należności. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako właściwego organu odwoławczego w sprawie. Decyzja wydana przez Ministra, podtrzymująca decyzję organu pierwszej instancji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji, wyrażona w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, w wyniku złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ drugiej instancji miał obowiązek przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w całości. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie odniósł się do odwołania skarżącego, nie poddał tez ocenie decyzji Wojewody Śląskiego w niniejszej sprawie. Ponadto w uzasadnieniu organ drugiej instancji podnosi, iż skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających sytuację majątkowa i rodzinną. Sąd pragnie zauważyć, iż to do organu administracji publicznej, nie zaś do strony postępowania należy wszechstronne zbadanie okoliczności faktycznych sprawy. Uzależnianie wydania decyzji pozytywnej od dostarczenia informacji od skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa przez organ drugiej instancji. Przez wzgląd na powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza również określoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony o trafności rozstrzygnięcia jest jego uzasadnienie. Uzasadnienie, jako (w myśl art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego) integralny element prawidłowej decyzji, powinno składać się z części omawiającej podstawy prawne i faktyczne wydanego rozstrzygnięcia. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w §3 cytowanego przepisu. Zgodnie z nim uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem właściwych przepisów. Zasada przekonywania nie może być uznana za zrealizowaną, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma znaczenie nie tylko prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych i zapewnia wydanym decyzjom dobrowolne wykonanie przez stronę. W opinii Sądu szczątkowe uzasadnienie decyzji Ministra świadczy zarówno o naruszeniu zasady przekonywania ale także wskazuje na to, iż organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przez przepisy ustawy i nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego sprawy, pozbawiając tym samym stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Omówione wady zaskarżonej decyzji są na tyle istotne, iż uzasadniały uchylenie go przez Sąd. Dokonując powyższej oceny Sąd nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia, jaki winno zapaść w sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 §2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ drugiej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji.