II SA/Ol 947/05

Sygn. akt: II SA/Ol 947/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak- Sikora Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia mostu do odpowiedniego stanu technicznego oddala skargę. Decyzja z dnia "[...]" r.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., działając na podstawie art. 66 ust. l pkt l i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207. póz. 2016 ze zm.), nakazał Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziałowi Terenowemu w O.: 1/ doprowadzić most na rzece S. w miejscowości M., gmina K., powiat "[...]", do odpowiedniego stanu technicznego zapewniającego spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania w terminie do dnia l sierpnia 2006 r. oraz 2/ wyłączyć ze skutkiem natychmiastowym przedmiotowy most z użytkowania poprzez wykonanie trwałych zapór, wskazując jednocześnie, iż zakaz użytkowania mostu powinien trwać do czasu usunięcia istniejących nieodwracalnych uszkodzeń dyskwalifikujących jego przydatność użytkową. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że most na rzece S. leży w ciągu drogi G. - M. - S. Droga ta stanowi wyodrębniony ewidencyjnie użytek gruntowy o komunikacyjnym, ogólnodostępnym sposobie korzystania. Organ podniósł, iż z przedłożonego w toku postępowania administracyjnego przez Agencje Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Gospodarstwo Skarbu Państwa w N. protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu mostowego i estetyki obiektu oraz jego otoczenia wynika, iż przedmiotowy most leży w ciągu drogi wewnętrznej. Ani właściciel, ani zarządca gruntu, na którym znajduje się most, nie posiadają dokumentacji technicznej tego mostu, inwentaryzacji budowlanej, nie potrafią również wskazać roku budowy obiektu oraz tego czy i kiedy były przeprowadzone przebudowy lub remonty mostu. Z protokołu kontroli wynika ponadto, że most jest stalowy, jego powierzchnia całkowita wynosi 26 m2, a długość - 4,55 m. Osoba dokonująca sprawdzenia stanu technicznego mostu, posiadająca odpowiednie uprawnienia mostowe, przyznała całemu obiektowi ocenę l, a dokonując ogólnej oceny mostu stwierdziła, iż jest to obiekt o nieznanej nośności, w bardzo złym stanie technicznym, który ze względu na bezpieczeństwo wymaga natychmiastowego wyłączenia z użytkowania poprzez wykonanie trwałych zapór, uniemożliwiających wjazd pojazdów na most. Dodała, iż remont obiektu jest niecelowy oraz nieekonomiczny i dlatego zalecana jest jego rozbiórka i budowa nowego mostu. W świetle powyższego, organ I instancji uznał za zasadne nakazanie doprowadzenia przedmiotowego mostu do odpowiedniego stanu technicznego oraz wyłączenie go z użytkowania poprzez wykonanie trwałych zapór, stwierdzając, że wykonane uprzednio przez Agencje zapory piaskowe nie są wystarczające. W odwołaniu z dnia 26 września 2005 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. podniosła, iż działki nr 28/13 i nr 28/12, których jest właścicielem, pomimo, że pełnią rolę drogi nie maja statusu drogi publicznej. Wskazała, iż Gmina K. nie jest zainteresowana przejęciem tych działek i nadaniem im statusu drogi gminnej, natomiast w interesie Agencji nie leży utrzymanie przedmiotowego przejścia przez rzekę. W konsekwencji. Agencja wskazała, iż nie może zgodzić się z nałożonym na nią obowiązkiem doprowadzenia mostu do odpowiedniego stanu technicznego. Dodała jednocześnie, iż rozwiązanie problemu nieprawidłowego stanu technicznego mostu widzi w jego rozbiórce. Wskazała również, iż do czasu podjęcia ostatecznej decyzji dotyczącej przedmiotowego mostu wykona zalecenia pkt-u 2 zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 4 listopada 2005 r., sprostowana postanowieniem z dnia 14 grudnia 2005 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. obowiązku doprowadzenia mostu na rzece S. do odpowiedniego stanu technicznego i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, natomiast w pozostałej części utrzymał decyzje organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 61 ustawy - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Zauważył, iż stosownie do art. 66 ust. l pkt l powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W skrajnych przypadkach, na podstawie wskazanego przepisu, można również nakazać wyłączenie obiektu z użytkowania do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, iż niedopuszczalne jest ogólne stwierdzenie organu I instancji nakazujące "...doprowadzenie mostu na rzece S. w miejscowości M. do odpowiedniego stanu technicznego zapewniającego spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania...", bowiem organ musi nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu konkretne obowiązki jakie należy wykonać, żeby obiekt budowlany doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego. Mając natomiast na uwadze zawartą w przedłożonym przez Agencje protokole z kontroli technicznej mostu ocenę przydatności do użytkowania, organ odwoławczy uznał, iż uzasadnione było rozstrzygniecie organu I instancji zawarte w pkt-cie 2 zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniósł Wójt Gminy K., który zarzucił jej: I / rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 kpa poprzez ni e wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało rażącym naruszeniem interesu mieszkańców Gminy K., gdyż organ nie uwzględnił faktu, iż przedmiotowy most stanowi jedyny dojazd między miejscowościami G. i S. oraz - art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, brak powołania i wskazania dowodów oraz podstawy prawnej, na której organ oparł się uchylając decyzję w części, a ponadto II rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. l pkt l i 2 oraz ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do nakazania Agencji doprowadzenia mostu do odpowiedniego stanu technicznego. Na tej też podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu odwoławczego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik Wójta Gminy K. wskazała w pierwszej kolejności, iż w niniejszej sprawie Gminie K. przysługują prawa strony z art. 28 kpa, gdyż na podstawie art. 7 ust. l pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zapewnienie odpowiedniej infrastruktury technicznej (drogi, mosty) oraz organizacja ruchu drogowego. Wójt Gminy K. ma zatem interes prawny w korzystnym dla gminy rozstrzygnięciu przedmiotowej skargi. Leży to także w interesie społecznym wszystkich mieszkańców Gminy K., gdyż w przypadku nie przywrócenia mostu do odpowiedniego stanu technicznego w okresie do l sierpnia 2006 r. jej mieszkańcy zostaną pozbawieni dojazdu z G. do S. W dalszej części uzasadnienia, pełnomocnik podniosła natomiast, iż odmowa nałożenia na Agencję obowiązku wynikającego wprost z art. 66 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji gdy nieodpowiedni stan techniczny mostu nie jest przez organ odwoławczy kwestionowany, jest bezpodstawna. Niezgodne z prawem jest również stwierdzenie, iż organ I instancji musiał wskazać w decyzji konkretnie, jakie obowiązki zawiązane z doprowadzeniem mostu do odpowiedniego stanu technicznego należy wykonać. Obowiązek organu I instancji w tym zakresie nie wynika bowiem zarówno z art. 66 ustawy - Prawo budowlane, jak i innego przepisu prawa materialnego. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast, w ocenie pełnomocnika, podnoszony przez Agencję argument, iż doprowadzenie mostu do odpowiedniego stanu technicznego nie leży w jej interesie. Pełnomocnik Wójta zauważyła ponadto, iż rozstrzygnięcie organu, zawarte w punkcie 2 decyzji organu I instancji, pozostaje w ścisłym związku z rozstrzygnięciem, zawartym w jej punkcie l, i dlatego też nie może funkcjonować samodzielnie. W konsekwencji, uchylenie decyzji w punkcie l powoduje, iż nie może być utrzymany w mocy nakaz wyłączenia mostu z użytkowania. W takiej bowiem sytuacji, decyzja organu I instancji powinna być uchylona w całości, a sprawa przekazana również w całości do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż Wójt Gminy K. nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony, gdyż jest jedynie organem samorządowym, na którego terenie objętym działalnością zlokalizowany jest przedmiotowy most. Dodał również, iż pismem z dnia 29 listopada 2005 r. Agencja poinformowała go o wykonaniu pkt-u 2 decyzji organu I instancji. W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2005 r. pełnomocnik Wójta Gminy K., podtrzymując wywody skargi, podniosła, iż Wójt jest strona postępowania nie tylko ze względu na fakt, iż przedmiotowy most leży na terenie Gminy K., lecz także dlatego, że ma interes prawny w pozytywnym dla mieszkańców gminy rozpoznaniu skargi przez Sąd. Wskazała ponadto, iż zarówno decyzja organu I, jak i II instancji została doręczona Wójtowi, co w jej ocenie oznacza, że organy nadzoru budowlanego uznały go za stronę toczącego się postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Wskazać należy, iż przed rozpoznaniem skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest skontrolować, czy jest ona wniesiona przez uprawniony podmiot. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zauważyć należy, że interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu musi być oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona. W ocenie Sądu, Wójt Gminy K. nie legitymuje się tak rozumianym interesem prawnym. Interes prawny, jak to zostało utrwalone zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji do konkretnego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 11 a i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), wójt jest organem gminy, który reprezentuje j ą na zewnątrz. Wójt gminy występujący w charakterze organu nie może mieć zatem statusu strony postępowania, a tylko ją reprezentować. Gmina K., w granicach terytorium której znajdują się grunty Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w O., na których usytuowany jest most na rzecze S. i z którymi sąsiadują również grunty gminne, nie może być natomiast uznana za stronę postępowania z art. 66 ustawy Prawo budowlane, gdyż w przypadku decyzji w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w jej kwestionowaniu maja wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja. Prawa takiego pozbawione są natomiast tzw. osoby trzecie. Skoro zaś zarówno Wójt Gminy K., jak i Gmina K. nie mogą być uznani za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego to w konsekwencji nie mają też legitymacji do wniesienia skargi na decyzję wydaną w jego toku. Brak legitymacji procesowej po stronie strony skarżącej powoduje natomiast, że skarga złożona przez Wójta Gminy K. podlega oddaleniu, bez konieczności odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji. Rozwijając uzasadnienie stanowiska Sądu co do braku przymiotu strony przez Gminę K., wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli użytkować go zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. l pkt 1-7. Wyegzekwowaniu nakazu, określonego w art. 61, służy szereg przepisów ustawy - Prawo budowlane, w tym m.in. stanowiący podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., uchylonej zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w części, przepis art. 66 ustawy, który przewiduje możliwość nakazania przez właściwy organ właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazać należy, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że skoro w postępowaniu z art. 66 ustawy - Prawo budowane uwzględnia się ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2, to właściciele działek sąsiednich mają w tym postępowaniu przymiot strony (art. 28 kpa) i z tego względu powinni brać udział w takim postępowaniu (wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt SA/Rz 1866/99, niepublikowany). Stanowisko to było konsekwencja brzmienia art. 5 ust. l ustawy - Prawo budowane, który stanowił, że obiekt budowlany należy użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, wymienionych przykładowo w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, póz. 718) i zmianie brzmienia m.in. art. 5 i 61 ustawy - Prawo budowane, stwierdzić jednak należy, że w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. W art. 61 ustawy ustawodawca odsyła wprawdzie do zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2, jednakże w obecnym brzmieniu tego ostatniego przepisu brak jest nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższe uzasadnia natomiast tezę, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie maja uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowane (zob. też: Zdzisław Kostka, "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. ODDK, Gdańsk 2004, s. 28-29 i s. 170). W konsekwencji, stwierdzić należy, iż Gminie K. jako osobie trzeciej nie przysługują uprawnienia strony w postępowaniu dotyczącym użytkowania i utrzymania mostu na rzece S. Podniesione w skardze przez Wójta Gminy K. okoliczności nie mogą być zatem uznane za okoliczności wskazujące na interes prawny gminy. Gmina K. jako wspólnota samorządowa posiada niewątpliwie uzasadniony, ale tylko interes faktyczny w złożeniu skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jednak nie zastępuje interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa. Takiej normy prawnej nie może stanowić przepis art. 7 ust. l pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Przepis ten nakłada wprawdzie na gminę obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym także w sferze infrastruktury technicznej, lecz nie przyznaje gminie prawa ingerowania w sprawy dróg wewnętrznych, które nie stanowią dróg publicznych. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy bowiem, w świetle art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 ze zm.), do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W świetle art. 4 pkt 2 i 12 powołanej ustawy, droga to natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, tj. obiektami mostowymi, tunelami, przepustami i konstrukcjami oporowymi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Dodatkowo zauważyć należy, iż dopuszczenie przez organy nadzoru budowlanego Wójta Gminy K. do udziału w prowadzonym przez te organy postępowaniu nie czyni automatycznie z niego, ani z Gminy K. strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie dotyczy interesu prawnego Gminy K. W konsekwencji, skargę złożoną przez Wójta Gminy K. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).