I SA/Wa 1642/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. - [...] Zakładu [...] w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1642/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W., prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...] i nr [...], nie mającej urządzonej księgi wieczystej - i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda [...] wskazując art. 5 ust 1 cyt. ustawy z dna 10 maja 1990 r., decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W., prawa własności w/w nieruchomości motywując swoje stanowisko okolicznością, że skoro [...] Dyrekcja Okręgowa [...] w W. przedłożyła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu spornymi działkami stanowiącymi w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, to przedmiotowa nieruchomość, w nawiązaniu do art. 4 ust 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43 poz. 312), jako pozostająca wtedy w zarządzie tego przedsiębiorstwa państwowego była wyłączona z komunalizacji następującej z mocy prawa. Wojewoda powołał się w tym względzie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r. sygn. akt l SA 1056/02. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyło Miasto W., twierdząc, iż P. nie miały ustanowionego zarządu nad sporną nieruchomością według przepisów wówczas obowiązujących, to jest w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.) a w związku z tym mienie to - jako należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego - stało się z mocy prawa własnością gminy miejsca jego położenia czyli gminy miejskiej W. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że zarówno wniosek komunalizacyjny gminy miejskiej W. jak i decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2005 r., jako materialnie prawną podstawę działania tych organów wskazywały przepis art. 5 ust. 1 cyt. ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., który dla skutecznego skomunalizowania mienia w tym trybie wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: w dniu 27 maja 1990 r. (dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) mienie podlegające komunalizacji winno było stanowić własność Skarbu Państwa, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny i własnościowy spornej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie był kwestionowany a sporną była jedynie kwestia "należenia" tego mienia przed dniem 27 maja 1990 r. - w rozumieniu cyt. art. 5 ust. 1. Komisja, powołując się na przepis art. 34 k.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz orzecznictwo komunalizacyjne stwierdziła, że mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Podniesiono też, iż z treści art. 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. wynika, że przedsiębiorstwo P. prowadząc eksploatację wszystkich [...] zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji objęło w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Natomiast z art. 16 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P., obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynikało, że mienie P. stanowiła wówczas wydzielona część mienia ogólnonarodowego (ust. 1 tego artykułu). Komisja zauważyła także, że zarówno obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) jak i wydzielanie oraz przekazywanie im przez właściwy organ, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało w tamtym czasie w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz.159), które przeszło potem w zarząd. W związku z tym prawo zarządu nieruchomością nie podlegało domniemaniom, gdyż było regulowane ustawą a ta określała sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. Z przepisu art. 38 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji t.o.a.p. stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Ponadto zarząd nieruchomością był przed 27 maja 1990 r. ustanawiany wyłącznie dla konkretnie oznaczonego składnika nieruchomego (uchwała składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r. nr 2 poz. 27), a nie wywodzony z ogólnie obowiązującego aktu normatywnego, w tym na przykład wprost z art. 4 ust.1 cyt. rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r., lub art. 16 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., czy wiązany tylko z faktycznym jego posiadaniem bądź władaniem przez P. W rezultacie Komisja zaznaczając, iż P. w licznych przypadkach dopełniły wówczas obowiązku uregulowania stanu prawnego użytkowanego przez siebie mienia, w przypadku będącym przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie tego obowiązku zaniechała i nie wykazała tytułu prawnego w odniesieniu do spornej nieruchomości. Organ odwoławczy, powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nadmienił również, iż w postępowaniu komunalizacyjnym zarządu nieruchomością sprawowanego w tamtym czasie nie można wykazywać wyłącznie dokumentami ustalającymi opłaty z tytułu jej użytkowania lub zarządu a P., pomimo ogólnokrajowego zasięgu jego działania i nadzorowania przez właściwego ministra, - tak jak i niektóre inne przedsiębiorstwa państwowe o podobnym charakterze np. PKS, nie zostało objęte wykazem przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji ( vide: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. - Dz. U. z 1990r. Nr 51, poz.301 ).W konsekwencji zatem stwierdzono, że mienie będące tylko w faktycznym posiadaniu P. nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i nie ma zastosowania do tego przedsiębiorstwa państwowego przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 tego artykułu - cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wskazano też, że z treści punktu 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r K. 30/03 - ( Dz. U. z 2005 r. Nr 69 poz. 525 )- wynika, iż nie tylko wydane przed 27 maja 1990 r., ale również późniejsze regulacje ustawowe odnoszące się do mienia P. w tym podlegającego komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji - nie dotyczą mienia (gruntów), o których mowa właśnie w art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli nie dotyczą konkretnych składników pozostających wtedy poza zarządem P., a które w efekcie należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z powyższym Komisja uznając wreszcie, że do mienia położonego na obszarze między innymi województwa [...] nie mogły mieć zastosowania regulacje cytowanego wcześniej rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. gdyż mienie to było w tamtym czasie położone na terenie innego państwa stwierdziła, iż sporna nieruchomość - jako nie podlegająca wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa - "należała" w rozumieniu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do t.o-a.p. stopnia podstawowego, stała się na podstawie tego przepisu z dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminy na terenie której była wówczas położona, czyli gminy miejskiej W. Odmienne natomiast stanowisko naruszałoby ochronę praw nabytych (przez Gminę), oraz zasadę równości wobec prawa. Powyższe rozstrzygnięcie stało się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła P. Spółka Akcyjna w W. Skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 1 ust. 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 80, poz. 720 ) w związku z art. 18 ust. 2 oraz 5 ust. 1, art. 11 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. poz. 191 ze zm. ) w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). W szczególności zarzucono Komisji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz wywodzono, że przedmiotowa nieruchomość podlegała wyłączeniu spod komunalizacji z mocy prawa, gdyż nie "należała" w dniu 27 maja 1990r. do terenowych organów administracji państwowej. Zdaniem skarżącej Komisja pominęła całkowicie w swych rozważaniach okoliczność, że - P. nie miało obowiązku dodatkowego, odrębnego regulowania stanu prawnego nieruchomości, które zostały przekazane temu przedsiębiorstwu w roku 1945, jako mienie [...] i w związku z prowadzoną eksploatacją [...], gdyż z uwagi na obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące takiego mienia, powyższa dodatkowa regulacja była zbędna. Wskazano przy tym, iż przedmiotowe działki zostały objęte przez P. jako majątek [...] o czym świadczą mapy znajdujące się w zbiorach archiwalnych a które nie zostały przez Komisję poddane analizie. Ponadto wskazano, że przy ocenie konstytucyjności ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. K 30/03 oceniał stan prawny nieruchomości pozostających w posiadaniu P. na dzień 27 października 2000 r. jako nieruchomości pozostających w zasobie Skarbu Państwa a nie jako nieruchomości zasobu Gmin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wprawdzie Sąd nie podzielił zarzutu zawartego w skardze a dotyczącego samej możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, gdyż jeśli organ II instancji dochodzi do wniosku, iż decyzja organu I instancji jest wadliwa to w pierwszej kolejności winien właśnie rozważyć kwestię wydania tego rodzaju decyzji a dopiero, jeśli nie jest to możliwe - orzec kasacyjnie, tym niemniej jednak w części, w której skarga zarzuciła Komisji nie uwzględnienie w swoich rozważaniach sytuacji prawnej P. [...] po II Wojnie Światowej, skargę należało uznać za uzasadnioną. Zgodzić się w tym miejscu trzeba ze stanowiskiem Komisji, że utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej z 1926 r. Przedsiębiorstwo "P." prowadziło eksploatację wszystkich [...], zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie ( co do nieruchomości ) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Świadczy o takim rozumieniu regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 rozporządzenia treść jego dalszych przepisów. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. cały oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu P. w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa i wg art. 6 ust. 3 rozporządzenia majątek podlegał inwentaryzacji i oszacowaniu. Dalsze zaś powiększenie tego majątku przez Przedsiębiorstwo P. następować miało w oparciu o polecenie Ministra Komunikacji ( art. 9 rozporządzenia ). W ten sposób [...] miała obejmować w zarząd i eksploatację nowobudowane [...] i w ten sposób również - na polecenie Ministra - miała [...]budować. Po Drugiej Wojnie Światowej, na skutek zmiany granic Państwa Polskiego, następowało obejmowanie majątku istniejącego na tzw. [...], w skład których wchodziło Miasto W. Następowało to generalnie na zasadzie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej ( Dz. U. Nr 3, poz. 17 ) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa ( Dz. U. Nr 16, poz. 62 ). Na podstawie w/w ustawy na własność Państwa przeszły m. in. przedsiębiorstwa komunikacyjne Rzeszy Niemieckiej i niemieckich osób fizycznych i prawnych przy czym - fakt godny podkreślenia - przy przejmowaniu na własność przez Państwo Polskie przedsiębiorstw m. in. komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw a o przejęciu orzekał autorytatywnie właściwy Minister ( § 16 i 30 powołanego wyżej rozporządzenia z 1947 r. ). W tym miejscu zwróć trzeba uwagę, że na mocy przepisów Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych ( Dz. U. Nr 11, poz. 55 ) P. zostały zmilitaryzowane i zarządzanie nimi przeszło na Naczelnego [...] lub na upoważnione przezeń osoby. Dekret ten obowiązywał do dnia 20 lipca 1949 roku, kiedy to ustawą z dnia 1 lipca 1949 r. o zniesieniu militaryzacji P. (Dz. U. Nr 42, 305) został uchylony. Za słuszny zatem należało uznać zarzut zawarty w skardze, że wydając decyzję komunalizacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie zbadała regulacji prawnych w oparciu o które [...] przejmowała majątek byłych [...]. Jako jednostka zmilitaryzowana P. podlegała w tym okresie innym zasadom zarządzania niż przedsiębiorstwa nie mające takiego statusu. Wiele kwestii mogło mieć bowiem swoje uzasadnienie w treści konkretnych poleceń, które kierowane do zmilitaryzowanej jednostki a więc zrównanej prawnie praktycznie z wojskiem, mogły mieć mniej sformalizowany charakter. Z tego względu należało by w sprawie uzupełnić materiał dowodowy i ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość była poprzednio częścią majątku [...] (w czym pomocne mogą być mapy archiwalne, o których mowa w skardze) i kiedy została objęta przez władze polskie a zwłaszcza kiedy i w jaki sposób objęło ją we władanie Przedsiębiorstwo P.. Jeśli fakt ten nastąpił w okresie, gdy [...] podlegała militaryzacji, to wymaganie by legitymowała się z tamtego okresu stosowną decyzją administracyjną byłoby nieuzasadnione, gdyż - jak wspomniano wyżej - przedsiębiorstwo to było wówczas w inny sposób zarządzane. W konsekwencji zaś potwierdzeniem wyodrębnienia z majątku ogólnonarodowego mienia nabytego przez P. był - obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. - przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1998 r. o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" (Dz. U. z 1989 r. Nr 52, poz. 310). Odnosząc się do argumentacji przywołanej przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że Przedsiębiorstwo Państwowe P. nie zostało objęte rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. zawierającym wykaz przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji nie było zasadne. Przepisy bowiem w/w rozporządzenia dotyczyły tylko przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Tymczasem przedsiębiorstwo P. nie podlegało w/w organom. W terenie działały Dyrekcje Okręgowe [...], które podporządkowane były Dyrekcji Generalnej P. a na czele, której stał Dyrektor Generalny P. podlegający ministrowi. Wspomnieć też dodatkowo wypada, że - w odróżnieniu od wielu innych przedsiębiorstw o zasięgu ogólnokrajowym - [...] była zawsze ( w tym również w 1990 r.) przedsiębiorstwem cechującym się bardzo dużą odrębnością. Pracownicy [...] np: podlegali szczególnym przepisom, mającym pierwszeństwo przed kodeksem pracy, również kwestie emerytalne pracowników [...] były specyficznie rozwiązane. Wreszcie P. posiadało całkowicie odrębne lecznictwo a także wiele budynków mieszkalnych. Również ustawowe wyłączenie spod komunalizacji na wniosek mienia, którego posiadaczem było P. ( ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Kolej Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 80, poz. 720 ) potwierdza powyższą odrębność i specyfikę tegoż przedsiębiorstwa. Zasygnalizowane odrębności P. stanowią zatem dowód, że władze państwowe, mając na względzie szczególne znaczenie tego przedsiębiorstwa dla interesów Państwa, zawsze w sposób odrębny regulowały sytuację prawną P., tak by zapewnić jej stabilizację sytuacji prawnej i gospodarczej. W tych warunkach zatem organ winien uzupełnić w niniejszej sprawie materiał dowodowy w wyżej wskazanym kierunku i następnie ponownie przeanalizować czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła istotnie mienie, które można byłoby zakwalifikować jako mienie ogólnonarodowe należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów władzy państwowej, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną - z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - orzekł jak w sentencji.