IV SA/Po 1398/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski(spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2004r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski KP Sygn. IV SA/Po 1398/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] Starosta O. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.-dalej ustawa) orzekł o uznaniu P. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] lutego 2001 r. i o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] lutego 2001 r. w wysokości 100 % podstawowej wysokości zasiłku. W zdawkowym uzasadnieniu decyzji ograniczył się w istocie do stwierdzenia ( bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych), że "z przedstawionych dokumentów wynika, że w dniu rejestracji spełniał Pan określone w w/w ustawie warunki do uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku". Starosta O. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.) orzekł o utracie przez P. K. prawa do zasiłku od dnia [...] 2002 r., z uwagi na upływ maksymalnego okresu pobierania zasiłku. Odpis decyzji doręczono Zainteresowanemu dnia [...] marca 2002 r. (k. 13 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. (prezentata Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] czerwca 2004 r.- k. 21 akt administracyjnych), P. K. wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. zaniżono Mu wysokość zasiłku, bowiem na podstawie złożonych dokumentów przysługiwał Mu zasiłek w wysokości 120 % podstawowej wysokości zasiłku. W Urzędzie przedstawił świadectwa szkolne i świadectwo pracy; długość okresu przygotowania zawodowego (od [...] września 1980 do [...] czerwca 1983 r.) zalicza się do okresu uprawniającego do zasiłku. Łączny okres ( wraz z okresem zatrudnienia od [...] czerwca 1983 do [...] lutego 2001 r.) uprawniający do zasiłku przekroczył 20 lat, a Urząd uwzględnił jedynie okres od [...] czerwca 1983 do [...] lutego 2001 r. Z uwagi na powyższe Zainteresowany wniósł "o ponowne rozpatrzenie" Jego wniosku i wypłatę zaległej kwoty. Późny termin prośby spowodowany był brakiem informacji ze strony Urzędu; o wliczaniu przygotowania zawodowego do okresu uprawniającego do zasiłku P. K. dowiedział się z "Rzeczpospolitej" z [...].6.2004 r. (k. 21 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Dyrektor PUP w O. wyjaśnił, że ustalona w dniu rejestracji wysokość zasiłku została obliczona w oparciu o przedłożone przez Zainteresowanego świadectwo pracy z TP SA w K.; w dniu rejestracji Zainteresowany nie przedłożył świadectwa pracy w ramach praktycznej nauki zawodu, a w karcie rejestracyjnej nie zaznaczył tego okresu z punkcie 28 B "okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, działalności i inne". Ustalona wysokość zasiłku była prawidłowa, a roszczenie o wypłatę jest bezzasadne. Starosta O. pismem z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wyjaśnił P. K. w szczególności, że w dniu rejestracji Zainteresowany przedstawił świadectwo wykonywania pracy z TP SA K. w okresie od V.6."1993"[ winno być "1983 r. " – k.6] do [...]. 2.2001 r.- po odliczeniu urlopów bezpłatnych ([...] .11.1983-[...] .12.1983 i od [...] .5.1986 do [...] .5.1986 r.) staż pracy P. K. wyniósł łącznie 17 lat i 7 miesięcy, co skutkowało przyznaniem prawa do zasiłku w wysokości 100%. Dopiero udokumentowanie minimum 20 letniego okresu zatrudnienia stanowi podstawę do przyznania prawa do zasiłku w wysokości 120 %. Wypełniając własnoręcznie kartę rejestracyjną Zainteresowany nie podał w punkcie 28 części B faktu zatrudnienia na podstawie umowy o praktyczną naukę zawodu; w karcie zaznaczył jedynie ukończenie szkoły średniej i nie wpisał, że jest także absolwentem szkoły zawodowej. Nie każdy uczeń szkoły zawodowej jest równocześnie zatrudniony w ramach praktycznej nauki zawodu; Urząd pracy, nie posiadając od Zainteresowanego takiej informacji, ustalił wysokość zasiłku w oparciu o udokumentowane okresy zatrudnienia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. P. K. zwrócił się do Wojewody W. "o zmianę decyzji PUP" (wskazując decyzję z dnia [...] .2.2001 r. nr [...] ). Zainteresowany podniósł, że w dniu rejestracji dostarczył wszystkie dokumenty, jakich życzył sobie pracownik PUP. W dniu rejestracji Zainteresowany nie mógł podpowiedzieć urzędnikowi, że należy mu się więcej niż przyznane 100 % zasiłku, bowiem sam wówczas o tym nie wiedział. P. K. dowiedział się o tym, że "został oszukany" z Rzeczpospolitej z V.6.2004 r. Odwołanie do PUP i do Starosty było negatywne, bo nie chcą się przyznać do błędu. W świadectwie wyraźnie napisano, że szkoła średnia jest na podbudowie zasadniczej szkoły zawodowej- urzędnik winien zapytać Zainteresowanego, czy w szkole zakładowej był zatrudniony w ramach praktycznej nauki zawodu. Informacja PUP nie podawała, jakie dokumenty należy dostarczyć w dniu zgłoszenia do rejestracji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Wojewoda powołując art. 134 kpa stwierdził, że odwołanie P. K. od decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] Starosty O. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 kpa i pozostawił to odwołanie bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że odpis decyzji Starosty z dnia [...] .2.2001 r. nr [...] doręczono P. K. dnia [...] marca 2001 r. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym pouczono w decyzji ( art. 129 § 2 kpa). P. K. złożył odwołanie w Urzędzie Wojewódzkim dnia [...] września 2004 r., a termin do jego wniesienia upłynął dnia [...] marca 2001 r.- trzy i pół roku wcześniej. Wraz z odwołaniem nie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ( art. 58 § 2 kpa). Skargę na to postanowienie wniósł P. K. Skarżący powołał argumenty podniesione w odwołaniu; podkreślił, że gdyby Wojewoda poinformował Go w piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. o nieobowiązkowym stawiennictwie, że rozpatrzy sprawę, gdy wniesie prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wówczas Skarżący wniósłby taką prośbę. P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o to, by Wojewoda W. przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji PUP w O. . Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że w piśmie strony zawarte może być kilka oświadczeń woli, mających znaczenie materialnoprawne bądź prawnoprocesowe. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest każdoczesne ustalenie treści oświadczeń woli, zawartych w piśmie strony- w tym dokonanie prawidłowej ich wykładni, dla zrozumienia rzeczywistej treści działania strony, zmierzającego do wywołania skutków prawnych ( odpowiednio- art. 65 § 1 kc; S.Rudnicki w: "Komentarz do kc. Część ogólna" W.Pr. 2002 s. 234 uw. 1). W rozpatrywanej sprawie zrodził się problem wykładni oświadczeń woli zawartych w dokumencie. Ogólne dyrektywy wykładni oświadczeń woli formułuje art. 65 kc. Wychodząc z założenia, że ludzie postępują rozsądnie, nakazują one przy ustalaniu, czy i jakiej treści oświadczenie woli zostało złożone, uwzględnić, między innymi cel, do którego zmierza autor interpretowanej wypowiedzi (uzasadnienie uchwały SN z 11 września 1997 r. III CZP 39/97 – OSNC 12/97/191 z akceptująca glosą A. Szpunara "Przegląd Sądowy" 6/98/100 i nast., i przytoczone przez Glosatora orzecznictwo SN i piśmiennictwo; uzasadnienie wyroku SN z 8 maja 2000 r.- sygn. V CKN 38/00). Utrwalonym w orzecznictwie SN jest pogląd, że każde pismo procesowe, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpatrzone w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu czyni możliwym uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony (postanowienie SN z 13.12.1965- III PR 64/65 i- odpowiednio- orzeczenie SN z: 15.X.1945- C II 772/45- PiP 4/46/128; 19.3.1934- II C 2830/34- PPiA 3/35/228- akceptowane przez J. Gudowskiego "Kpc. Tekst. Orzecznictwo. Piśmiennictwo" W.Pr. 1998 t. 1: s. 275 uw. 37, s. 811 uw. 19, s. 269 uw. 1). W rozpatrywanej sprawie organy wbrew obowiązującym regułom, nie podjęły kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistego żądania pism z dnia: [...] czerwca 2004 i [...] sierpnia 2004 r. Przy interpretowaniu każdego oświadczenia woli należy uwzględniać jego cel. Zastosowanie tej dyrektywy rozciąga się na wszystkie oświadczenia woli składane innym osobom. Cel czynności prawnej jest to jej skutek nieobjęty treścią oświadczenia woli, tzw. skutek dalszy – stan rzeczy, który ma być zrealizowany w następstwie wykonania uprawnień i obowiązków wynikających z dokonanej czynności prawnej. Pod uwagę należy brać obiektywnie – stan rzeczy, jaki normalnie powstaje przez realizację czynności prawnej danego typu. Cel czynności prawnej ma dwojakie znaczenie w procesie wykładni oświadczenia woli. Po pierwsze – jednak – w razie konkurencji kilku możliwych wyników wykładni oświadczenia należy wybrać ten, który lepiej (skuteczniej, łatwiej, taniej) pozwala osiągnąć przypisywany stronom cel (pod red. E. Gniewka "Kodeks cywilny. Komentarz" t. 1, C.H. Beck, Warszawa 2004, s.242-243). Znając sytuację Skarżącego organ administracji obowiązany był rozważyć czy żądaniem pisma z [...] czerwca 2004 r. nie został objęty wniosek o wznowienie postępowania w sprawie, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] ( bo tak należy rozumieć żądanie " ponownego rozpatrzenia wniosku i wypłatę zaległej kwoty"- k. 21 akt administracyjnych; art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Zakładając racjonalne postępowanie Autora pisma z dnia [...] czerwca 2004 r., należało przyjąć, że w owym piśmie procesowym złożył On oświadczenie niezbędne do osiągnięcia zamierzonego; wskazał nadto zarówno okoliczność faktyczną ( fakt przygotowania zawodowego w okresie od [...] września 1980 do [...] czerwca 1983 r.), jak i nowy dowód ( świadectwo z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] 13 ukończenia technikum zawodowego- TM-E [...] dla Pracujących w O. o trzyletnim okresie nauczania na podbudowie zasadniczej szkoły zawodowej- k. 34) istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję ( k. 1-11 akt administracyjnych); termin, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania ( "O wliczeniu przygotowania zawodowego w okres uprawniający do zasiłku dowiedziałem się z Rzeczpospolitej z dnia [...].6.2004 r."- k. 21 akt administracyjnych; art. 148 § 1 kpa). Z kolei pismo Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2004 r. stanowi w istocie pismo w postępowaniu o wznowienie postępowania, połączone z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa ( art. 37 § 1 kpa). Nie rozpatrzenie owego zażalenia przez Wojewodę W. i błędne potraktowanie go jako odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej upsa). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski- glosa do wyroku NSA z 22.2.1984- SA/Po 9/84- OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację"- Ossolineum 1992 s. 178 p.3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992- III ARN 40/92- PiP 3/93/112; wyrok SN z 5.8.1992- I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992- III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna- PiP 8/93/116). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r., sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu ( aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116). W niniejszej sprawie informacja przekazana Skarżącemu w postaci standardowego druku (k. 5 akt administracyjnych) była niedostateczna. Obowiązkiem Powiatowego Urzędu Pracy było ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym rejestrację, czy Skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku w większej wysokości, niźli wynikająca ze świadectwa pracy, a następnie rozstrzygnąć o Jego prawie do zasiłku w konkretnej wysokości decyzją, od której przysługiwałyby Mu środki odwoławcze ( odpowiednio- wyrok NSA z 14.7.1994 r. z glosą W. Sanetry- OSP 2/96/24, akceptowany przez A. Kosut "Komentarz do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu"- Gdańsk 1996 s.102). W postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej winny kierować się zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa) i obowiązane są zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 kpa). Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zarzuty skargi okazały się zasadne, skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c upsa należało uwzględnić. /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski KP