II OSK 1300/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1632/05 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 1300 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] orzekającą: 1) o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w Z. ul. [...], zakazującą użytkowania przedmiotowego budynku, odmawiającą zatwierdzenia inwentaryzacji przedmiotowego budynku mieszkalnego i zobowiązującą właścicielkę do wykonania w terminie do dnia [...] następujących robót i czynności umożliwiających uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku: - rozbiórkę ganku od strony zachodniej budynku i wykonanie zgodnego z prawem dostępu do budynku, - zamurowanie okien w ścianie zachodniej i wschodniej budynku, - wykonanie prawidłowej wentylacji grawitacyjnej łazienek i wniesienie kanałów wentylacyjnych do inwentaryzacji powykonawczej, - wykonanie projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie dla celów projektowych i włączenie tego projektu do dokumentacji, - uzupełnienie inwentaryzacji o orzeczenie o stanie technicznym samowolnie wykonywanych robót budowlanych, - uzupełnienie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej o wymiary określające odległość budynku od granic działek sąsiednich, - dołączenie dziennika budowy stanowiącego dokumentację budynku i budowy, - dołączenie orzeczenia dotyczącego szczelności zbiornika ścieków sanitarnych, jeżeli został on wykonany, - dołączenie protokołu odbioru instalacji: elektrycznej, gazowej, wodociągowej, prawidłowości wykonania kominów. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody Ł. złożyła W. J. podając jako podstawę tegoż wniosku art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu podał, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], przytaczając argumenty zawarte w poprzedniej swojej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w zakresie przepisu art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, w szczególności w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz zasad postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga W.J. nie jest zasadna. W ocenie Sądu organy obu instancji orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 kpa dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swe stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 kpa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż przedmiotowa sprawy prowadzona jest w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa., a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu wymogi wskazane w art.156 § 1 kpa. nie zaistniały, co też zasadnie przyjęły organy rozstrzygające sprawę. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, iż inwestor popełnił samowolę budowlaną odstępując przy realizacji spornego obiektu od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanej przez Prezydenta Miasta Z. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W wybudowanym budynku mieszkalnym w sposób zasadniczy zmieniony został układ funkcjonalny, konstrukcyjny, wygląd zewnętrzny oraz usytuowanie w terenie. Na podstawie przedłożonej inwentaryzacji budynku mieszkalnego ustalono, iż nastąpiły istotne zmiany w stosunku do projektu pierwotnego budynku. Z akt sprawy wynika również, iż przedłożona przez inwestora inwentaryzacja nie była kompletna, nie dołączono do niej wymaganych dokumentów, a zatem nie mogła ona zostać przez organ I instancji orzekający w trybie zwykłym przyjęta. Ponadto inwestor realizując budynek niedopuszczalnie zbliżył ganek do granicy nieruchomości, jak też do sąsiedniego budynku oraz nie zachował właściwych odległości ścian budynku z otworami od granic działki i tym samym naruszył § 12 ust. 1 i 2 obowiązującego w chwili orzekania rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem Sądu organ działający w trybie stwierdzenia nieważności zasadnie uznał, że w sytuacji popełnienia przez inwestora istotnego odstąpienia przy realizacji spornego obiektu od zatwierdzonego projektu i wydanej przez Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] decyzji o pozwoleniu na budowę, Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. postąpił zgodnie z przepisami prawa odmawiając zatwierdzenia inwentaryzacji spornego budynku mieszkalnego i nakazując jednocześnie wykonanie określonych czynności, a także odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Nadto Sąd wskazał, iż organy trafnie przyjęły, iż podmiotem zobowiązanym do dokonania czynności określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] Nr [...] jest właściciel nieruchomości - będący jednocześnie inwestorem inwestycji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. J., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: - naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy oddaleniu skargi, powołanego wyżej przepisu, jako podstawy prawnej całości orzeczenia zawartego w decyzji organu I instancji, - naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. w szczególności w zakresie naruszenia art. 145 § 1 tej ustawy, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów postępowania, które również miały istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez oddalenie skargi na decyzję obarczoną wadami określonymi przepisami art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zakresie naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, - naruszenie przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w myśl którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej stwierdzono, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzone były z naruszeniem przepisów, poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności w przedmiotowej sprawie i oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym. Organy wydając decyzje przyjęły bowiem ustalenia dokonane przy prowadzeniu sprawy na działce sąsiedniej. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawił w obrocie prawnym decyzje dotknięte wadami, o których stanowi art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz decyzję, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Autor kasacji wskazał, iż organ nie odniósł się do istniejącego stanu faktycznego, dotyczącego przedmiotowej inwestycji i tym samym do obowiązujących i mogących mieć zastosowanie przepisów prawa budowlanego. Skarżąca stwierdziła, iż badana decyzja nie wskazuje podmiotu, na który nałożono obowiązki do jej wykonania, a to zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 5 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której nałożono na inwestora obowiązki bez wskazania podstawy prawnej tj. w pkt-cie 1 odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w pkt-cie 2 zakazano użytkowania przedmiotowego budynku, w pkt-cie 3 odmówiono zatwierdzenia inwentaryzacji przedmiotowego budynku i zobowiązano do wykonania robót i czynności umożliwiających uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Wymienione w pkt-cie 3 decyzji obowiązki są w ocenie strony wnoszącej kasację sformułowane przez organ w sposób nieczytelny i niedookreślony, bowiem nie określono sposobu ich wykonania. Ponadto jak wskazała skarżąca ppkt e pkt 3 decyzji stoi w sprzeczności z zapisem zawartym chociażby w punkcie a pkt 3, przy czym w pkt-cie 3 decyzji organ odmówił zatwierdzenia inwentaryzacji przedmiotowego budynku, bez podania podstawy prawnej takiego orzeczenia. W tym stanie rzeczy w ocenie autora kasacji należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w przedmiotowej sprawie, wydał wyrok z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżąca podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów postępowania, które również miały istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez oddalenie skargi na decyzję obarczoną wadami określonymi przepisami art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 5 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zakresie naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczony wyżej zarzut kasacji uznać należy za chybiony. Przede wszystkim jednak, w zakresie tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosowanie do przepisu art. 174 p.p.s.a. jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, niepublik.). Z istoty postępowania ze skargi kasacyjnej wynika, iż przedmiotem takiego postępowania w zasadzie nie mogą być zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne. Zarzuty podnoszone przez stronę w postępowaniu ze skargi kasacyjnej powinny kwestionować wyrok sądu, a nie postępowania przed organami administracyjnymi. Sąd orzekający w sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, wskazanych przez sąd, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej". Rozpatrując w takim zakresie zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się w zasadzie do żądania skarżącej, aby organ ponownie rozpoznając sprawę odniósł się do wszystkich tych zagadnień, które w ocenie skarżącej mają wpływ na możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu. Tymczasem kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja administracyjna wydana została w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego. Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu nieważnościowym nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, a czego, jak wynika z treści skargi kasacyjnej domaga się skarżąca, lecz organ ten orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Z tych też względów nie jest dopuszczalne przeprowadzanie postępowania dowodowego w zakresie wskazywanym przez stronę skarżącą. Wyprowadzone przez stronę skarżącą wnioski ograniczające się do odmiennej oceny materiału dowodowego, bez wskazania przy tym konkretnych przepisów postępowania przed Sądem, które zdaniem strony zostały naruszone powoduje, iż w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że skarżąca przytoczyła wprawdzie jako zarzut kasacji przepis prawa materialnego tj. "art. 40 ustawy Prawo budowlane," wskazała też jako zarzut na naruszenie "art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych", ale zarzuty te zostały na tyle wadliwie we wniesionej kasacji sformułowane, iż nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. Stwierdzić należy, iż wbrew odmiennym wywodom kasacji badana przez Sąd pierwszej instancji decyzja nie jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zauważyć trzeba, iż zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r., I S.A. 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., S.A./Ka 486/94, , ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). Żadna z sytuacji wyżej przedstawionych w stosunku do decyzji badanej nie zaistniała, co też trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, bowiem jak wynika z zapisu zawartego na stronie drugiej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...], a utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Ł. z dnia [...], decyzja ta do wykonania została skierowana do skarżącej W.J.. Tak więc adresat tej decyzji nie winien budzić wątpliwości. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego uchybienia przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zauważyć, iż treść tej normy wymaga zaistnienia wymogu jakim jest podnoszony przez autora kasacji zarzut rażącego naruszenia prawa. Ale realizacja tej normy nie może się ograniczać do takich wywodów jakie przedstawiono w kasacji, iż nastąpiło uchybienie przepisom prawa na skutek wadliwego dokonania ustaleń, koniecznym jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa i to obowiązującego w dacie wydania decyzji kontrolowanej, który został rażąco naruszony. W rozpoznawanej sprawie takiego rażącego naruszenia prawa nie dopatrzył się ani Sąd wydając zaskarżony wyrok, ani też strona skarżąca, która zarzutów pozwalających na skuteczne w tym zakresie zakwestionowanie stanowiska Sądu nie przedstawiła. Podkreślić przy tym należy, iż naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tak więc nawet wydanie decyzji dotkniętej wadami, ale które nie mają rażącego charakteru nie jest tożsame z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może stanowić podstawy do zakwestionowania decyzji kontrolowanej w tym trybie. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.